地址：http://www.bbtpress.com/homepagebook/603/a01.htm第二篇 村治格局贺雪峰一、村治随想　　村治是指村庄的治理，也就是村委会一级的治理。张厚安等人依据村民自治实施状况，将村治划分为三大类型，即自治型、行政型与混合型。欧博文从村民参与和完成国家任务两个向度，分出四种村治类型，即示范村、瘫痪村、专制村和失控村。徐勇则根据村民自身状况与村民自治客观效果相统一的标准，将村民自治运作模式分为规范型和非规范型两类。非规范型村民自治又有两种主要模式即行政化的村和失控村。　　以上分类仅仅是对村治分类的少数几个例子。徐勇还依据对村治走向的分析，对村治类型作了由能人到法治的分类。他将当前一些能人治理的村庄看作合理却暂时的现象，认为随着农村的发展和村民自治的深入，这些能人治理的村庄终于会变成法治村，法治村依照《村民委员会组织法》规定的村民自治原则治理，充分体现出村民在村庄治理中的决定作用，这不仅可以发挥村民的创造性，而且有利于为自下而上的中国民主化提供动力与基础。除了法治村和能人治理村庄以外，还有那种传统治理的村庄，也就是电影《被告山杠爷》上的那种治村方式，依据山杠爷这种传统人物凭借传统方式来治理的村庄。朱苏力评论说，当法治的成本太高时，山杠爷式的村治是一种可行的选择。任何一个社会那怕是一个偏远的山村也是需要秩序的，但法治的秩序不仅需要实施成本，而且需要与社会本身的惯例相合，这就是说，法治需要本土资源。换句话说，朱苏力认为，传统型村治并不一定就不好，关键看这个村庄能不能获得有效而适宜的法制支撑。吴重庆直接讨论了“村治的本土资源”，认为村庄治理需要有村庄传统的支撑，没有村庄传统或与村庄传统倒着来的外来制度安排，很难有生长的空间。吴重庆似乎是过于悲观了，因为一些村庄的传统已经解体，且国家有可能为这些村庄提供足够的制度与法律支撑。但在那些传统仍在且国家事实上难以提供制度与法律支撑的村庄，情况又会如何呢？　　不只是那些传统仍在的村庄需要讨论本土资源。在那些传统已经解体的地方，当国家不能提供足够制度支撑的时候，这样村庄的治理就比较麻烦。而且制度真是全部外来的吗？没有与本土资源的结合，制度会有生长起来的基点吗？纯粹外来的制度不仅是一种保守的力量（法律本质上是一种保守的力量），而且这种外来制度没有传统支撑时其供给成本必然高昂。这样的制度在村庄治理中是可以发挥作用的，但其所发挥的作用往往不是制度设计者所希望发挥的作用，而是被制度使用者刻意歪曲后发挥的作用。　　村民自治制度当然是一种外来的制度，是自上而下安排于村庄的治理制度。以村民自治原则运作的村庄治理就是法治型村级治理，也是民主型村级治理。然而，法治型村级治理能否离开传统和能人实在大有疑问，因为村民自治制度需要在村庄寻找自己生长的基础。当前随着农村社会的衰败，农村精英人物大多离开村庄，村级治理缺乏能人出来支撑局面，而没有能人出来竞争于村庄，也没有能人出来组织村民，村民自治何以会运作起来？而当村庄传统已经解体，村庄舆论不复存在的情况下，村民自治这一社会民主范畴的制度如何具有让村民一致行动起来的能力？不能一致行动起来，村民自治又如何可以解决村庄共同面对的公共事业，如何可以解决当前农村社会逐步衰败中亟需的稳定与秩序？　　的确，不同类型村治之间的相似多于不同，特别在那些外来的制度安排上，看起来的差别远小于实际差别。在其根基上，表面上是外来制度实现状况的不同，往往只是村庄本土资源的不同。人民公社时期，华南农村普遍存在村庄秘密共守的情况，那时农村干部依然是村庄庇护人。而在北方农村，不用说人民公社时期难以共守村庄秘密，即使今天的北方农村，那些选举出来的村干部中，也很少有真正的村庄利益庇护者。很多时候，不是因为外来的制度，而是因为制度的村庄基础，决定了村治的状况。

　　有意思的是，我们在星火村所在镇调查过8个村，大多数村都出现过村民选“恶人”当村干部的现象。“恶人”治村不讲招式，他不仅敢于贪污，而且敢于用超出法律界限的办法整治村民，最终引致民怨沸腾。村民便会在下一次选举中将他选掉。这样一来，就构成了村级治理中好人治村与恶人治村的循环。　　讨论什么样的人来治理村庄，是一件于村级治理研究具有基础意义的工作。好人治村或恶人治村，是从村干部个人的品性与治村能力来评论村级治理的型态，这个意义上，我们可以区分出四种相当不同的村级治理型态，即好人型、强人型、恶人型和能人型村治。好人是从治村干部的品性上讲的，一般具有良好人品和人缘，不愿用粗暴的手段去惩治村中任何一个村民，也缺乏让一般村民畏惧的个人力量。正因为好人不愿惩治村民，对于村中一些不良倾向与行为不闻不问，害怕得罪村民，被一些村民称为“老好人”。好人治村的优点在于，他一般不会谋求私利，也不会为非作歹。他因为缺乏足够的个人魄力而不会给村庄造成个人决断失误所带来的损失。好人治村的不足是往往迁就村中恶行，缺乏与坏人坏事作斗争的勇气和决心，也没有抵制村中不良势力的个人魄力。总体来讲，好人治村，难以为村民创造额外的公共收益，一般也不会损害村民已有的公益。　　与好人相对应的是强人。强人也是从品性上讲的，性格强悍之人，这样的人敢于承担责任，敢于与村中不良倾向作斗争，他往往具有令一般村民畏惧的健壮身体、社会关系或暴烈个性。强人治村的好处是他敢于碰硬，在大多数村民的支持下，他敢于惩罚那些有损全村公益的行为和村民，他通过减少村中少数人的收益，而创造于全体村民更多的收益。　　在不能受到足够约束的情况下，强人很容易向恶人转化。恶人一定是强人，但与强人不同，恶人的私欲更重。恶人治村可以通过抑制村中一些有损公共收益的行为，为村庄创造收益。只是恶人往往乐于将自己为村庄创造的公共收益据为己有，有时候，他不仅不创造新的公共收益，而且为了个人私利捞取本来不多的村中公益或损害公益。　　恶人不会受到村民的欢迎，村民怀念起好人和能人来。所谓能人，是指那些有特殊经营头脑和一技之长的人，尤其指那些已经发家致富的村民。为了不辜负村民对自己的热望，这些能人也有参与村务的热情。能人治村的好处很多，第一，在个人已经富裕起来的情况下，他一般不会打村中公益的主意；第二，他有带领村民致富的能力，也有为村集体增加公共收益的办法。能人治村并非百好，其中的一大弱点，是能人治村时，他期望在已有经济成就的基础上，通过当村干部来获得声誉，他期待经济现实变为社会声望。或者说能人当村干部，具有强烈的声望取向。他不愿得罪村民，他的治村与好人治村有相似之处，不同的是他不愿如好人治村一样碌碌无为。因此，能人治村，倾向于在不得罪任何一个村民，即不减少任何一个村民收益的情况下，额外地为村集体创造公共收益空间，他试图通过这个额外的收益空间，来获得他当村干部所期待的政绩、面子与声望。　　现实中的村治型态往往是以上四种类型的混合。不过，现实中也很容易区分出一种主导的治村型态。以上依据村干部个人能力和品性划分为好人、强人、恶人和能人四种可能的村治型态，对于把握当前中国农村村级治理的现状，特别是其间的变迁，大有益处。写于2001年8月18日三、权力网络　　权力显然不只是指那些赤裸裸的暴力。稳定的权力需要有一整套制度加以维护和支撑。制度可以分为几种，包括成文规定的正式制度，也包括不成文的非正式制度乃至习惯、信念等等。费孝通教授讲长老权力，这些长老的权力不仅来自于他们积累的人生经验，而且来自于社会对年长的人可以积累更多人生经验的信念。一个选举出来的村干部的权力，不仅来自《村委会组织法》等有关法律的规定，而且来自具有民主精神的村民对应该服从自己选举出来的人的默认。这种权力由一整套成文不成文制度所维护和支撑的结构，构成了权力的网络。

　　村民不信任村民代表，村民代表也不大有理由为村民的利益讲话。有一次到向村调查，正好向村3组和4组为山界发生纠纷，村干部决定调解这场纠纷。因此让3组长和4组长召集各自村民小组的代表到现场调解。4组长去找由本组村民选举出来的代表，但没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费时间，4组长只好找了几个原来当过村干部的老党员参加与3组的山权谈判。山权谈判不成，年轻的4组长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费时间而气得不行，他要求村支书当天晚上到4组召开小组会议，现场改选村民代表。支书说，村民代表也是一选三年的，你怎么可以说改选就改选？　　以上是关于村民代表与村民关系的例子。还有村民代表与村组干部关系的例子。2000年夏粮征收时，童村8组村民要求清理本村民小组的帐目，否则就不交夏粮。镇政府因此下决心彻底清理童村8组的财务。镇里一方面抽调会计人员进驻童村8组，一方面让童村8组村民选若干村民代表会同清理人员一并清帐。在清理过程中，逐张核实开支条据，结果，参与清帐的村民代表因为或多或少得到过原村民小组长或请客或免提留或减积累的好处，而睁一只眼闭一只眼。　　迪村也有一个村民选代表清理财务的故事。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑，而在1995年形成了一个每年由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。这个故事颇“有趣”。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选的，他们既具备清理财务所必须的基本财会知识，又是本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部是敏锐的，他们与村民代表商议，干脆买一头猪来杀掉做生活费，每个清帐代表每天另外补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便形成了一次清帐一周，杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清帐代表可以有100多元补贴的惯例。当清帐代表是很合算了，他们当然也不可能清理出村干部的经济问题来。　　构成以上村民代表与村民和村组干部的关系的例子，似乎可以归结为村民代表的素质，即他们品质与能力问题。然而，村民代表的素质并不是抽象的。当村庄传统文化已经解体，面子和声誉对于村民并不重要的时候，村民代表为什么要做一个道德典范和村民利益的维护者？反过来，这样的村民代表，村民又如何可以信任他们。　　以上4个例子都是在湖北荆门这个所谓“缺乏分层与缺失记忆”村庄发生的让人悲观的例子。荆门农村当前也有很多让人感到希望的事情。假若不在荆门这类村庄，而是在一个宗族村庄，村民选出的代表一定会是宗族内有影响力的人，这个有影响力的人一定会珍惜自己作为代表的影响力和声誉。他就会与村民建立良好的信任合作关系，他也就会在村政中发挥较好的作用。再假若是在一个社会分化较大，村中有一些高大威猛精英的村庄，这些村庄的村民选举出来的代表，就一定是这些高大威猛的精英了。高大威猛精英不仅具有让村民相信自己的能力，而且他们不愿意为得到村里鸡零狗碎的利益而坏了自己的名声。荆门这类缺乏分层与缺失记忆村庄的情况不同。在村庄生活中，没有高大威猛的精英，只有一些如大社员之类的细小琐碎的精英，这些人既缺乏足够的影响力和号召力，也缺乏作为精英的精英意识。缺乏精英意识的村民代表不能得到村民的信任，他很快就会看中村干部用来收买他的那一点点好处。这种情况下，村民代表会议的作用就要大打折扣。　　进一步说，构成村民代表会议制度效能基础的，是村民代表的代表能力。一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务决策、管理和监督。另一方面，村民代表必须有能力将讨论决定的村务决策实施到他所代表的村民之中。问题是，在当前就业不充分，经济处境恶劣的转型时期的农村，传统的人际联系被割断，现代的稳定联系没有建立起来，人们越来越关注赤裸裸的经济利益，而越来越不看重面子和声誉。村中很少有人愿为村集体公益来耗费自己的时间、精力与智慧。这样的村庄，村民代表的代表能力便大成问题，而理论上村民代表会议的诸多功效便大打折扣。在一些情况特别糟糕的地区，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得到收益的群体太少，而可能造成由村民代表会议不是因为制度措施不得力，而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。

写于2001年8月20日五、合作能力　　《黄河边的中国》应该说是近年出版的农村调查中最为好看也最为畅销的书了。书的作者曹锦清先生1996年几乎一年时间都呆在黄河边的河南农村，其中他调查最多，感受最深且思考最力的是关于黄河边中国农民合作能力的问题。曹先生认为中国农民一直是“善分不善合”的，即使出现超过传统范围的更大或更新合作之紧迫需要时，小农们依然按照传统的方式行事：或恢复家属间的联合，或恢复宗族组织形式，或将家属原则引入私营或集体性质的企业内部等等。因此，他期待通过外部将超出传统的合作组织与原则导入到农村与农民中间去。他断言：“通过平等协商建立起来的契约组织，是承包制下的独立小农得以最终摆脱贫困落后，摆脱自然灾害的侵扰，摆脱地方贪官污吏的剥削与压迫，减少市场风险的最有效、最强大的手段。”　　曹先生在河南农村看到的农民不合作的情况，也许比我在荆门农村看到的情况要好。我在荆门农村不仅很少看到以平等协商建立起来的契约组织的合作，而且传统的合作大都解体了。举例来说，荆门的宗族组织全都解体，村中道路和公益事业往往无人过问；老年人非正常死亡现象十分普遍，且多是由于子女不孝引起的，其原因是法律很难介入到家庭赡养一类的琐事，而农村原本存在的舆论压力又已解体；一头牛本来可以供三户农户耕种，但因为缺乏合作而往往每户养一头牛。事实上，在传统中国社会中最需要合作的所谓大农具诸如现在的机械化工具上，单家独户购买的使用效率太低，价格太高，合作购买又总是闹出矛盾。因此，当前荆门农村每户都是一样的简单农具，大农具要么全无，要么都有，很少几家合作购买的，甚至亲兄弟也不能合作购买使用。换句话说，荆门农村不仅现代的合作能力没有建立起来，而且传统的合作方式也已经解体。农民以户为单位，大大地原子化了。　　我的问题是，平等协商的契约组织的合作与传统合作的关系是什么，或者说平等协商的契约组织凭什么可以建立起来。显然，平等协商的契约是建立在独立的个体人之间的，每个人的法律地位是平等的，他们一起来鉴定一个契约，建立一个组织实体或办理一件具体事务，用以“摆脱自然灾害的侵扰”、“减少市场风险”以及对付地痞和对抗压迫等等。要达成契约和享有合作带来的额外收益，需要为达成和履行契约支付成本，即所谓交易的成本。假若中国当前的农民是些原子化的个人，每个人都不相信其他的人，都期待以契约的文本来规定与约束契约他方的关系，则这个契约必定是细致且复杂的，执行起来必定是坚硬而脆弱的。这样的契约离不开法律和法官，或裁判的裁决。且达成契约各方越是相互之间没有关系，达成和履行这种契约的交易成本就越高，这个契约而成的组织就必须有更多的收益来支付交易成本。理论上讲，只有当契约形成组织的收益高于交易成本时，这个契约组织才能存在下去，一群原本无关的农民才能达成真正的合作。　　进一步的问题是，中国农村总的来讲是太庞大了，以农为业人口太多，必然导致农业比较收益的下降，以农为业的契约组织要想获得收益，会比一般组织更为困难。试图从合作中获得收益的农村契约组织可能较一般契约组织的收益更少。而这就需要降低农民达成和履行契约的交易成本。恰恰是这个交易成本，因为法律下乡的困难，农村传统的解体，人与人之间的相互防范和互不信任，以及中国从来就缺乏的宗教传统，综合起来，构成了不是偏低而是偏高的交易成本，农民的契约组织因此大都面临着不良的前景。　　反过来说，若传统的人与人之间的关系仍然存在，亲缘、姻缘、地缘以及朋友的信任比较有效，则他们达成一个现代的契约时，可以因为相互之间的信任而降低交易成本，这个时候，较大的合作利润空间就可以使他们不仅强化传统关系，而且建立现代的合作。某种意义上，这正是中国家族企业成功的奥妙所在，也是具有强烈家乡观念的温州人可以在全国经商成功的原因。

　　从村民小组一级的治理来看，越是那些具有较为密集亲友关系网络的村民小组长，越有希望将村民小组治理得好一些。6组和12组是金村现在治理最好的两个组，恰恰这两个组长都是在组内有着极其密集亲友关系的人。虽然金村宗族观念和传统信仰已不能构成强有力的人际联系，但兄弟关系还是存在的，姻亲关系也还存在。这些兄弟关系和姻亲关系是传统的强有力关系解体后留下的碎片，巧的是，通过6组和12组现任组长的特殊位置，将这些碎片接成了似乎一个还算有力的网络。而如果6组和12组现任组长不当了呢？我曾问12组组长，他说，我真不敢保证我不当村民小组长了，还有谁可以将12组搞好。8组也是治理较好的组，现任组长之所以可以将8组治理好，与他当兵见过世面、做生意赚了钱等而成为组中同龄人的领袖大有关系。　　金村临近街边的7、9、10组成为全村治理最差的组，与这几个组离街近，信息灵通，机会稍多有密切关系。越处于中心地带，传统的东西越难以保持，社会关联度就越低，想占小便宜的人就越难以控制，村民小组的治理因此就越差。当村庄社会关联度降低，村组治理越来越难的时候，那些不畏惧村庄舆论和村民说服劝告的人，却害怕强悍村组干部的身体暴力。金村支书是一个有20多年乡村工作经验的乡干部，是愿意且善于讲理的那种人，他是一年前下派到金村的。但当村支书不久就先后与三个村民打了架，他说村组治理已不能仅仅凭借说服以及舆论来起作用。或说一些村民处于社会关系链条之外，没有什么强有力的关系可以抑制他的不良行为时，身体暴力也许是唯一有效的办法。在金村调查，很多村组干部发自内心的地说，金村的确要有一个强硬的干部出来“挑头”，且强硬必须坚持到底。没有强硬，正气上不来，歪风邪气就上来了。　　从选举来看，村民显然喜欢选好人上台。只有当好人村干部不能维持村庄秩序时，村民才会想到应选“有魄力的人上来”，不然这个人就没有办法协调村内矛盾，创造村庄公益，维护村庄秩序。由选好人到选强人，构成了民主化村级治理的有趣循环的片断。金村现任村主任是一个好人，村民选他当村主任是没有问题的，因为有一个强人村支书在支撑村治的局面。1999年在荆门观察近20个村的村委会选举。村民在选村委会主任时，也并不是只选那些人品好的人，而会综合考虑村主任的人品与魄力，这个魄力在村民看来，就是性格强悍，能唬得住人。其中印象最为深刻的是余村的选举。余村是镇郊村，土地批租每年有数十万元的收益，当然也就是一个富村了。在任村主任是一个性格强悍的人，也就是村民说的有魄力的人。但这个人的人品不好，村民都知道他经济上有问题，可以算作一个“恶人”。且他的弟弟是地方一霸，借他的名义占了村集体很多好处。与在任村主任竞选的是一个当了二十多年副职村干部的村民公认的好人。我原以为那么多村民对在任村主任不满，其落选应是无疑的了，谁知选举前一股强劲的舆论在村中传开，这股舆论说余村需要一个强人来摆平村中利益和村与镇的关系，不然，每年数十万的土地批租收益难以收回，村民利益也难以分配。这股舆论还说，虽然在任村主任经济上确有问题，但与他每年为村里带来的利益相比，毕竟只是小头。而与之竞争的副主任缺乏魄力，无法向镇里争取利益，也难以处理村中事务。这股舆论是如此强劲，以致于成为左右选举结果的最大力量。在村委会选举投票前的竞选演说中，在任村主任回避自己的经济问题，放谈当选后发展村集体经济的宏大计划。与之竞选的副主任则一方面强调村干部必须公正，另一方面强调他有很大决心将村集体的事业做好。他说，之所以我过去没有显示出魄力来，是因为我一直任村中副职，不在其位，不谋其政。只要大家选我当村主任，我会有什么事情不敢管，不敢做呢！他的演讲赢得了村民经久不息的掌声。他最后以略略超过半数的得票险胜强悍的原村委会主任。总算是好人胜过了恶人。

　　当选的小组长有时会推辞不干。但既然是村民选出来的，不管你是真不干还是假不干，也得干几年，起码要干一年。村干部也来招呼说，走，到他家喝酒恭贺他去。小组中一些有影响的人便齐声赞同。一般村民知趣离去。有一些人估计不出自己是否有去恭贺新选出组长的资格，搬着椅子边走边留。村干部不会忽视这些犹犹豫豫的人，便喊到，某某，你往那里走？还不知趣，上次我们喝酒还未分出输赢，今天是要抖抖谁狠。这个村民很高兴地知道自己有资格到新选组长家喝酒的。新选出的组长碍于面子，不当也得当。而这桌酒也就成为村民小组各派势力的联欢会。　　安排村民小组的有酬劳动，比如安排管水员，每年500-1000元的报酬。管水员的好坏对村民小组农业生产十分重要，特别是抽水抗旱、涵养水源，在当前农村没有人愿意负责任的情况下，有报酬的负责任的管水员会有效地为农业生产提供够用的水源条件，节约不必要的开支。但有些村民不负责任，却又希望得到管水员的报酬，因此希望村民小组长安排他来得这个肥缺。一旦村民小组希望得到诸如管水员这样肥缺的村民一多，小组长就不能个人决定由谁来管水，而需要召开村民小组会议。　　在有些村民小组，没有人喜欢打麻将，村民都比较负责，将经济收入看得很重，管水员每年500-1000元的报酬，让所有村民都有一试的期待。这样的村民小组就通过抓阄来决定谁在下一年度管水，每年一轮。在一个较小且村民都很负责任的村民小组，抓阄是解决争执的最好办法。　　有些村民小组比较大且很多村民喜欢打麻将，做事情不负责任。有些村民虽然也希望自己当管水员以得到报酬，但他们往往只拿报酬不愿做事，最终造成农业生产的严重损失，引起村民的强烈不满。这样的村民小组，组长及包组村干部知道哪几个村民是负责任的人，便倾向于每年都由这几个村民来干这些需要负责任的有酬劳动。当然，这种事情必须在村民小组会议上讨论并宣布。组长带有强烈倾向性且事实上是指定了这些有酬劳动的行为，会引起一些村民的不满。有村民公开说这样的事情最好是抓阄比较公平，谁能说谁是天生适合做某件事情。组长不同意抓阄，说就这样定下来算了。有时候会争吵起来，组长讲狠话说这事就这样定了，看你怎么办？反对的村民气得骂娘，双方的妻子都站出来，反对村民的妻子说又不是你一个人的事，你管这么多干什么？只有你苕。组长妻子则埋怨说早该不当这个得罪人的组长了，这倒好，又得罪了人。村民双方劝架，会议也就散了，组长安排的管水员也就定了下来。一般来说，敢于公开在村民小组会上反对组长安排管水员的人，也是组中有些霸道敢于讲话的人，不过，组长及他安排的管水员也都是影响的人，这个霸道且敢讲话的村民显然得罪了一大群村民，这大大限制了自己的影响力。更重要的是，组长安排的管水员的确比较负责。村民都知道，抓阄管水不可靠，因些在这件事情上“小鱼翻不起来大浪”。反过来，若组长足够大度且聪明，他在会后找到这个反对者谈心说，你也太不给我面子了，我们兄弟有什么话会下不可以讲？你在会上那样一来，我下次还怎么做工作。两人的怨恨烟消云散。　　以上抽象讲了一些村民小组治理的经验。还有两件村民小组治理的具体例子。一是第10村民小组罢免村民小组长的事。10组都是一个姓，由四大亲族组成，这四大亲族构成小组的四股势力，每股势力又有一个代表性人物。因为2001年天旱，村民小组共同生产搞得很糟，粮食减了产。10组四股势力的4个代表性人物在一次酒席上碰头讲起来，对组长很是不满，便决定罢免村民小组长，组里的事情由他们4个人商量决定。这4个人中的一个是组长的亲叔叔，他很快通知组长说他已被罢免，小组事情由他们4个人负责，不再关组长的事了。这4人共商决定村民小组治理的局面一直延续至今。　　再就是13组，可以说是全村治理最好的村民小组了。前任村民小组长也曾借发展集体经济的名义搞了鬼，村民小组欠下大笔债务。前约五年时间，村民选掉原组长，选上了现任组长。现任组长是一个十分负责的人，他一直对前任高额负债忧心忡忡。村民也是如此。现任村组长上任后，精打细算，每年向村民多提一点提留用于还债，竟在这几年将村民小组的债还掉了。村民知道自己将来还要在村里生活，他们常说的一句说是，小组乱了儿子说不上媳妇。这是实际情况，村里说不上媳妇的男人多得是。但若没有一个负责任的组长出头，村民的这种担忧没有意义。负责任的组长很快就将村民的这种担忧变成了村民的一致行动能力，村民不仅赞同一户多收一点提留以用于还债，而且给那些拖欠提留不交的农户以强大舆论压力。只要有一户不及时交提留，所有村民都会到他家督助，说他的不是。这样一来，13组不仅不欠外债，而且上交村里的提留连年第一，是唯一不欠村里提留款的村民小组。

　　13组也有人交不起提留。有一户丈夫被车撞伤留下后遗症，妻子也有病，前些年欠下村民小组近2000元提留款。2000元是过于巨大的数目，难以还清，干脆每年都欠。村民小组开会研究怎么办。有村民提议将这2000元欠的提留免掉，由全组村民平摊，但欠提留农户必须保证从当年开始不得再欠。村民一致赞同，并让欠提留农户赌咒发誓保证来年不再欠提留，欠款农户满怀感激。　　啰啰嗦嗦复述了这么多，是想说村民小组的治理其实也是十分重要的研究领域。前些年对村级治理的研究引起了学界的关注，现在恐怕还应该关注一些村民小组的治理。　　写于2001年12月9日九、模化的权力结构　　在江西贯村调查，发现一个十分有趣的现象，即自人民公社以来，贯村村干部不仅在不同宗族和片区的分配形成了固定比例，而且由哪一姓和片区出任一把手和二把手，也逐步固定下来。贯村是一个大村，有三个大姓，也形成了以三大姓为主的三个片区。在人民公社之初的生产大队中，主要是为了方便生产安排和传达上级指示，而分片区任命了大队的主职村干部。恰好贯村一直是一个宗族意识很强的村庄，本姓的村干部主持本片区的工作，不仅方便，而且容易获得村民的支持。如此一来，上级便采取哪个片区和哪个姓的村干部去职，便任命同一片区同一姓的人接替上来的办法。开始只是村干部数量分配形成了片区和姓的固定比例，后来村里的一把手以及二把手和三把手这三巨头，分别由三个片区的大姓出任，也形成了惯例。作为上级的人民公社和后来的镇政府开始只是为了推展工作而有意识地在安排村干部时照顾片区和姓氏分布，这种照顾的时间一长，便强化了片区和姓氏与村干部分配之间的联系，村民认为本片区和本姓占有某些村干部职位理所当然，这种既得利益意识与宗族意识相结合，就形成了超过人民公社或镇政府所可以决定的力量，不顺应这种力量，村民就会有不满情绪，工作就难以开展下去。上级不得不顺应这种村干部分配的片区和姓氏的比例和惯例。　　村干部在片区或姓氏的分配比例，构成村级权力结构的横断面，这种比例的固定化，就形成了模式，我称之为模化。这样，我将贯村自人民公社以来村干部在片区和姓氏之间的分配形成固定比例，且村中一、二、三把手固定出在某一片区某一姓氏的现象，叫做村级权力结构的模化。　　不止是贯村存在权力结构模化的现象，仝志辉调查的江西艾村也存在这种现象，他称之为“村政精英均衡”。在艾村，自建国以来，“大村（指自然村）出主要干部，小村出次要干部；分片出干部，而不是每村出干部；相邻片的村中，较大的村出干部，而小村由较大村的村干部代管”。梅志罡调查的河南汪村也存在这种现象，他称之为“均势型村治模式”。汪村“在村治权的分配上历史地延续成一种族姓平衡机制，这种机制表现为：⑴村级‘主官’不集中在同一姓氏，而通常是大姓小姓各占其一。⑵全体‘村官’在族姓间席位分配上的均衡”。　　虽然缺乏面上的资料，但就个案村的情况看，村级权力结构模化具有相当普遍性，这种逐步固定且精致化的权力安排格局，开始时仅仅是作为对村庄传统与现世利益的顺应和平衡。但模化的村级权力结构的形成，形成了村庄新的既得利益。在村干部由上级任命的时候，上级当然会考虑新任村干部的德才标准及与自己的私人关系，但上级并不因此就随意任命村干部，而需要注意平衡既有的权力结构。某一姓或片的村干部被免去职务，就由他所在姓或片的人来填补这个空缺。　　模化的村级权力结构的形成，显然与宗族意识等传统观念和水利设施等片区利益有密切联系。尤其是在宗族意识较强的多姓村，片区利益与姓氏分布结合起来，就很容易在村干部的分配上形成模化现象。随着联产承包责任制的推行和人民公社的解体，在一些地区，宗族意识不是削弱了，而是增强了，这种宗族意识的增强与地缘利益的凸显，强化了村级权力结构模化的内在动力。当然，人口的自由流动，现代传媒的渗入，特别是市场经济对村庄生产和生活的渗透，村庄的宗族意识越来越受到侵蚀，传统的意识形态利益越来越不能构成人们追求村级权力结构模化的内在动力。现世的地缘利益也因为村庄共同体的逐步消解而趋于弱化。模化的村级权力结构最终会丧失自己的理由。

　　不过，在当前中国相当部分农村，村庄共同体及与之相联系的村庄公共工程和地缘（片区）利益依然存在，宗族意识在有些地区不是弱化而是强化了。这种情况下，模化的村级权力结构仍然构成村庄利益争夺的焦点。如何分配村干部，成为村民关心的中心话题。　　当前的村委会选举，奉行多数全胜原则，即依据得票多少，超过半数票的村干部候选人，票多者胜。选举不同于上级任命，因为一个人口过全村半数的最大姓，可以通过选举来占有全部的村委会干部，而一个人口略少于全村半数的最大姓可能在试图占有全村干部的职位时，引起较小的其它姓氏的联合，而在村委会选举中“全军覆没”。片区（地缘）的情况与宗族情况一样。这种情况下，无论是全村最大姓（或片）独占全部村委会干部，还是全村最大姓（或片）竟在村委会中一席没有，都会破坏模化的村级权力结构，这种情况不会带来好的结果。贯村是在1996年开始进行村委会选举的。因为上级控制选举，以上模化的权力结构没有被破坏。1999年贯村选举的中心问题仍然是镇政府因为担心模化的权力结构被破坏，而再次操纵了村委会选举。　　有人提议在村委会选举中实行选区制，即在村中划定选区，每个选区选出一个村委会干部，无论这个候选人的得票如何，只要他在本选区内得票最高，他就当选村委会成员。这是一个好办法。放在模化的村级权力结构下面考察，这事实上就是在由任命制向选举制转变的过程中，选择一种比较适合存在权力结构模化村庄情况的制度安排，这种制度安排既适应了权力结构模化的现实，又为村委会选举提供了空间。在修定《村委会组织法》时，允许一些农村地区实行选区制，将有助于村民自治的推行。　　模化的村级权力结构在一些地区的农村是既存的现实，如何在这个现实的基础上让新生的诸如村民自治一类的制度生长起来，的确是一个有意义的话题。　　写于2001年8月16日十、民事纠纷的调解　　韩德强听乡村干部介绍农村民事纠纷的调解之后，感慨地说，村组干部恐怕是最廉价的司法系统了。韩德强说得不错。　　一个社会要有秩序，必须调解各种可能长大的矛盾。在中国传统社会，村庄文化和宗族组织对于村庄矛盾的调解是很有效的。对于村际矛盾的调解也很有效果。所谓国家政权不下县。就是在建国前，村庄宗族组织都还是强大有力的，我家乡老人清楚记得在20世纪初，家族将一个屡教不改的鸦片鬼活埋的事。建国后，传统的宗族组织是解体了，宗族意识还在，那些在本族中有威望的人（不一定或大多不是建国前有威望的人，而是建国后的新型精英）会调解很多族内矛盾与家庭矛盾。但族人调解矛盾已不是主要的渠道，自上而下的国家司法体系也还没有管到村庄，这时民间纠纷调解，大多落入到新生的组织系统村干部身上：人民公社时期是生产大队和生产小队的干部。自那时，村一级一直设有民事调解委员会，专门负责民事纠纷的调解。　　新中国建立的民调系统很成功。不仅有效替代了过去宗族系统的调解功能，而且大大节省了国家司法系统延伸到村的成本。新建的民调系统不完全是现代意义上的司法系统，因为这个系统调解民事纠纷的原则，大多不是现代的而是传统的。有时也将那些不孝子女抓去游街，很有《被告山杠爷》中的治村味道。但是，这个民调系统的话语却已现代化了，有时是阶级化了。对一些不太好处理的民事纠纷，作为阶级斗争新动向处理，效果很好。那时不仅民调做得好，而且治安保卫工作也做得好。　　改革开放以后，农村民间纠纷调解系统有些新动向。一是相当部分农村民间的以宗族为主要线索的调解系统重新恢复功能。在有些地方，比如江西和温州农村，民间系统几乎完全控制了民间纠纷和家庭矛盾的调解。村组干部在这些方面的作用很小，或根本不管。二是开始时村组干部放弃了对民间纠纷的调解，现代司法系统大量介入农村民间纠纷，但这种介入成本太高，效果也相当不好。村组干部民事纠纷调解功能被重新重视，只是在全国大部分农村的作用发挥不是很好。有些农村，一方面宗族等民间的调解系统未能生长出来，一方面村组干部这个低成本的调解系统功能又差，导致农村民事纠纷调解难度加大，打官司成为农民陌生也是无奈的选择。很多小矛盾因没有及时调解，而成为大矛盾，成为矛盾双方痛感不划算的事情。如此一来，农民对村组干部这一民事调系统的重建又满怀期待。

第三篇 制度下乡贺雪峰一、抛荒　　在京山县曹武镇调查，刚坐下来，就有一中年农民气冲冲来找镇干部，问是谁包他们村。细问之下，他说村中一老党员三年前将土地抛荒外出打工，村里将抛荒田处理给他，今年外面打工形势不好，老党员回村想要回承包田，未与任何人商量就将田耕掉了。来找镇政府的中年农民也不含糊，第二天就下地耙田，老党员第三天撒肥，中年农民就准备插秧。事情僵持在那里，村组干部调解不了。这天两家吵架打了起来，因此跑到镇上找镇干部评理。中年农民想不通，说集体的土地又不是自家的菜园，想种就种，不想种就抛荒？未必是党员就可以搞特权？包村的镇党政办主任一脸无奈，说马上去处理这事。又对中年农民说事情不是他想的这么简单，劝他冷静下来，先回去等着。　　事情的不简单是因为当前农村政策的不配套。一方面，中央明确规定赋予农民长期而稳定的土地使用权，第二轮土地承包后农民三十年的土地使用权不变，无论农民是否抛荒，承包给农户的土地使用权仍然归农户所有。另一方面，之所以农民不是将土地转包与人，或请人耕种，而是抛荒，是因为土地的收益太少，而土地承载的负担太高，转包与人要倒贴钱，请人耕种又不划算，不如抛荒在那里。问题是，一旦土地抛荒，上面按耕地面积下达的农业税费无处落实，村集体亏空不能避免，村组就不能不想办法将抛荒的土地处理给愿意耕种的农户。　　在外出打工较为容易，种田亏本时，愿意接受处理田的农户不多，村组降低处理田所承担的税费。外出打工困难种田有些收益时，抛荒农户回村种自己的承包田，接受了处理田的农户不愿意退出来，矛盾就出来了。　　因为近年农业形势不景气，加之水利设施长期失修，农业生产条件连年恶化，抛荒的农户越来越多，有些村半数耕地抛荒。以前述曹武镇为例，2000年全镇7万多亩耕地，抛荒竟有2.4万亩，占到全部耕地的1/3。抛荒越多，按耕地面积下达的税费负担就越要加到未抛荒耕地上去，种田农户的负担就越重，种田的农户就越少，由此形成恶性循环。有的村将抛荒田低价处理给种田的农户，谁都愿意种低价田，因此将承包地抛荒而去种抛荒田，结果，有些村组水利条件好的良田空着不种，水利条件不好的抛荒田争着种。　　外出农户越多，抛荒面积越大，抛荒面积越大，处理抛荒越难。京山县处在江汉平原的边缘，土地肥沃，气候适宜，交通方便。当地农民不愿种田，四川和鄂西山区农户愿种。那些山区农民听说有地方竟然成十成百亩的土地空着不种，不可思议，而被抛荒搞得焦头乱额的乡村干部自然欢迎这些愿种田的山区农户。开始是自发的一些农户搬出山区来到平原种田，抛荒田因为有人种，税费就有了着落。来种田的山区农户十分满意，可以吃上白米饭，可以方便地与外面联系，有电，文化也丰富，世面见得也大。一传十，很多山区农户都有意搬来种田。将抛荒田包出去的乡村干部很高兴，只是觉得一户一户从山区搬来得太慢，而迫不急待组织到山区农村宣传优惠迁入政策。有些乡镇还专门用汽车将山区农民载来看一看是否说了实话，来看过如此多土地和如此方便交通的农户一波一波地往平原地区迁入。　　外地迁入的农户越多，乡村处理抛荒就越容易，税费越能够落实，村集体因为欠收税费所留下的亏空就越少，村集体和村委会就越有不破产而存在下去的希望。当土地抛荒成为困扰乡村组织的大事时，动员山区农民到平原地区种田，于迁入地和迁出地农村，于迁入的山区农户和迁入的村集体，都是很好的事情。迁入的农户越来越多，在一些村委会，已占到总人口的1/3以上，有些村民小组除小组长以外，已全是迁入的山区农户，有些村民小组长已由外迁进来的农户担任，当选村里干部的外迁进来的农户也有。问已迁入的山区农户，他们感觉到生活得满意，似乎很能融入当地社会。外来迁入户之间也很团结。开始来的时候可能不是一个地方的人，也互不认识，但来了之后，初时的外地人感觉是他们之间最好的发展密切关系的理由。据说有一外地迁入户的子女被判刑，其他外地户竟相探望，可见关系密切之一斑。

　　而恰恰是当前在村民要求查帐也就是要求村组财务公开的这个方面，会被乡镇和村干部百般阻挠，很少有认真去查村组帐目的情况。即使查帐，乡镇也会将查帐的人安排为自己的人，真正熟悉村里情况的本村村民反而不安排进来。这样查帐只是为了走走过场，应对村民对村组财务怀疑的压力，基本上没有将村组帐目全部摊到桌面上让村民来查的例子。　　乡镇不愿意查村组的帐，大致有两个原因，一是乡镇一些人得到过村里的好处，这些好处不能说。二是村组干部即使经济上有些问题，也不能让村民查帐查出来。因为村级干部的经济问题乡镇一直知道，乡镇有时就是有意让村组干部在正当收入之外有些贪占挪用来调动他们为乡镇工作的积极性，水至清则无鱼，村组干部经济上有一点问题，乡镇就组织起来查处，打击了所有村组干部的积极性，乡镇如何可以依托村组干部这条腿呢？　　有了乡镇的保护，村组干部的胆子就会更大一些，村民要求查帐查不出什么问题，甚至根本就不让去查，村务公开当然就更不能起什么作用。这样就可以理解为什么村务公开在实践中会效果不佳。　　要想让村务公开有实效，就必须让村民有查帐的权力，指望通过村干部主动的村务公开来让村民发现其中存在的问题，并由此约束村组干部的不良行为，不如赋予村民随时查帐的权力，鼓励村民可以就他们怀疑的事情质询村干部，由此来约束村组干部可能的不良行为。质询的方式可以讨论，村民代表会议或其他形式都是可以的，临时选举或由村民代表推选出财务清理的代表也是可以的，问题的关键是要保证村民的主动权，而不是村组干部的主动权。村民知道什么地方有问题，村组干部当然也知道。村民会直接找到问题本身，三下二下解决掉。　　核心的问题是，村务公开和村民查帐是两种不同的约束村组干部的办法，为了“给村民一个明白，还干部一个清白”，村务公开就要公开那些实质性的村民关心的内容，这些实质性内容村干部不愿意公开，因为其中一些有问题，村务公开在关键内容上含糊其辞。村务公开因此效果降低。为了让村务公开有效，上级越来越细致地规定村务公开的时间、内容、形式、程序，这些规定越细致，内容就越繁杂，村干部就越难应付，他们也就越有理由公开那些鸡毛蒜皮的小事，而“顾不上”公布村民关心的大事，村民不耐烦，上级和村组干部也不胜其烦，村务公开便走向反面。　　保障村民查帐的权力是另一种约束村干部的办法，这种办法不是要求村干部将所有信息对村民公开，而是由村民来选择他们感兴趣、认为可能有问题的信息来查找，这种查找因为村委会范围不大，村民之间信息相通且利益相关，会相当有效。换句话说，村民查帐式权力可以通过有选择的信息查找来低成本约束村组干部，村组干部因为不清楚村民何时何事查找何种信息，而不能不在任何方面做得较好。　　我们可将村务公开约束村组干部的办法叫做完全信息监督法，将保障村民查帐权力约束村干部的办法叫做选择信息监督法，则因为选择信息监督法将村干部和村民互动中的主动权置于村民一方，可以低成本约束村干部，解决当前农村干群之间矛盾的一部分。花大功夫去推动村干部公开村务，不如花些功夫保障村民的正当权益，特别是保障那些与村民切身利益相关的权益。写于2002年4月21日三、税费改革　　农村税费改革被认为是减轻农民负担的根本措施，是缓和当前农村形势的迫切需要，是农村第三次革命。2002年3月，我们在湖北省税费改革试点的京山县作了一番调查，感到有以下几个问题需要注意：　　第一，农民负担减了谁。税费改革的根本目的是减轻农民负担，负担减轻之后，农民缴上去的税费就要减少，上面的收入因此要减少。需要农民负担的上面主要有三级，即县乡村三级，从京山县税费改革之后的情况看，县乡两级的收入并未有大幅度减少，加上国家为税费改革下拨的财政转移支付经费，县乡收入还略有增加。农民负担减轻的部分主要减了村级收入。京山县在税费改革之前的三提（管理费、公益金、公积金）村平在5万元左右，改革后的两税附加（相当于“三提”）村平不足2.5万元。村级收入太少，不仅村组干部的报酬和村级正当开支没有保障，而且五保户的五保金也没有着落。

　　村帐乡审与村帐乡管的不同还有，村帐放在村里而不放在乡镇经管站。村组财务帐目是在村里做的而不是如“村帐乡管”一样在经管站由专职会计人员做帐。近年来，荆门市村组干部变动濒繁，村会计的变动亦然。据沙洋县统计，全县共有会计人员400余人，五年以上任职经历的仅有50人，占10％多一点，一半以上只有不足2年的工作经历，很多村每年一换村会计。村会计是一项专业性很强的工作，频繁的村会计变动，使村级财务帐目很难做清，“包包帐”、“糊涂帐”现象难以避免，村级财务管理更显混乱，有时候帐都不知何处。如此情况下，村帐乡管起码还可以有个帐在那里，情况似乎会好一点。　　“唱票评据”和“村帐乡管”都是一些制度。制度开始的时候是一些人的想法，这些想法有时是妥协的结果，有时是为了改进目前的制度。将这些想法在实际中进行试验，并形成关于想法的基本原则与模式就可以有一个制度的模样。一个制度好坏，最终要由实践来回答，但实践不是万能的且制度需要引导和改造实践，因此有对制度的理论讨论。有时是制度想象。“唱票评据”和“村帐乡管”这种制度，从理论上讲，都是或好或不好的制度。在实践中，情况却复杂得多。以为完美无缺的“唱票评据”制度在实践中竟会失败，而以为不合乎村民自治原则的“村帐乡管”，在实践中其实也不是一无是处，说明凡事好坏要经过实践检验。关于乡村治理再好的理论与制度，都需要与农村具体实际相结合，这个具体实际的一部分就是我们所说的“乡村社会性质”。必须将制度研究与农村社会区域性特点和农村实践结合起来。尤其是那些过于关注村民自治民主方面的研究更应该如此。写于2001年11月20日五、四荒拍卖　　“四荒”拍卖可能是当前县乡政府文件中出现频率最高的词汇之一了。所谓四荒，是指农村的荒山、荒坡、荒湖、荒滩，这些山坡湖滩的所有者是村集体，但因为开发难度大，投资收益低，或产权主体不明引起收益分割难，而荒在那里，不产生什么收益。为了提高这些荒在那里的山坡湖滩的收益，通过拍卖，让一些人在有了明确的产权预期的情况下，将荒在那里的土地开发出来，产生出个人的也是集体和社会的收益。这种仅仅是通过明确产权即可以带来净收益的事情，是最好不过的事情了。　　“四荒”拍卖一般程序是将那些荒在那里的土地或水面确定下来，定出一个底价，然后向社会公开拍卖。公开拍卖的是使用权，使用期的期限一般为二十年，二十年正是荒山种树可以产生收益的时间。“四荒”拍卖的得款归村集体。“四荒”买主可以是本村人，也可以是外地人，本村买主的优势是管理成本较低，问题是本村买主往往不愿出高价，一些地方便到社会上寻找买主，与招商引资走的是同一条路子。有些地方，村民和村干部都更愿意“四荒”的买主是外地人，起码是外村人，其中的好处是，外地人买了“四荒”，交钱积极，本村人买了四荒之后，使用是积极的，交钱却拖拖拉拉。外地人买“四荒”，好处或坏处都归他们，这就不会引起本村人之间的相互眼红。　　无论如何，“四荒”拍卖是一件大事。首先是“四荒”面积一般较大，因为开发困难或地力较差，不很多的钱就可以得到大片的土地或水面的使用权，很多地方亩平年使用权的拍卖价格不超过10元人民币，价位之低可谓惊人。也只有较大面积的“四荒”才可以卖出一点钱来，有拿出来向社会公开拍卖的操作价值。其次，四荒拍卖极大地改变了农民的生活状况。以前“四荒”荒在那里，但并非对村民没有用处。荒山荒坡是农民拾柴放牛的好地方，荒湖其实也长鱼虾，有些村民靠在荒湖捞鱼拾蚌补贴家用。村集体的“四荒”与村民的日常生活关系很大。“四荒”拍卖之后，山坡被围了起来，农民不再允许在上面拾柴放牛，湖滩也有其主，捞鱼捕虾也不再可能。有次到一大片湖荡的村庄调查，以为这些祖祖辈辈以捕鱼为生的农民吃鱼应是很多的，谁知他们说自从湖荡被拍卖之后，他们就没有鱼吃了，以前补贴家用的捕鱼收入没有之后，种田维持温饱都变得困难起来。同样的，以前是农民用于喂牛的山坡被拍卖的后，农民竟在山边没有草场放牛。

　　看来还是要到实地考察一番“划片承包”的具体做法。写于2001年11月29日七、农民收入　　连续数年农民收入增幅下降，一些地区农民收入不升反降，引起各方面的关注，也就有各种针对性意见出来。其中的主流意见有二：一是认为农民收入增长不快，是因为国家政策有问题，或说政策不好。二是认为国家干预农民太多，没有真正放活农民。这两种意见的潜台词都是，因为国家政策或制度安排上的问题，将农民本来可以增长很快的收入抑制了。这两种意见都是没有根据的。　　在我看来，当前的农民收入明显是结构问题而非政策或制度问题。具体来看，当前国家的农村政策或许有这样那样的问题，但之所以农民收入增长不快甚至有所下降，与国家政策无涉。一个常识是，随着经济的发展，衡量一国人民生活质量的恩格尔系数是下降的，恩格尔系数下降，农业份额占国民经济总额的比重下降。因此，只要农民不能从农业中大规模转移出来，农民收入的增长必然慢于整个社会收入的增长，农民相对贫困是必然趋势。而对一个有9亿农民的大国，农民大规模从农业转移出来，至少需要数十年时间。也就是说，作为一个整体，农民收入增幅下降是由我国当前的经济结构决定的，是一个典型的结构问题。加入WTO之后，国际主要农产品价格较国内低，进一步使农民收入锁定为结构问题。　　而之所以农民收入这样一个结构性问题反复且普遍被解说为政策或制度问题，是因为我们的经济学家们大多患有制度决定论和市场浪漫症的毛病，且深且久矣。认为是国家政策不好造成农民收入增长不快的经济学家认为，应该鼓励农民外出务工经商，鼓励农村土地流转，引导农民调整产业结构，发展外向型经济，增加农业信贷，国家投资兴修水利等，这种意见认为，国家对农业的扶持政策很重要，当前增加农民收入不是不需要国家干预，更不是不需要国家政策，而是国家应有好的政策，过去一系列农业和农村政策妨碍了农民收入的增加，是有问题的政策。认为是制度不好的经济学家认为，当前造成农民收入增长不快的根本原因是国家没有真正将农民放活，农业放开，他们认为在市场经济条件下，国家应该少管农民，相信农民，将农民当作市场主体，让农民有充分的自由和完整的土地产权，维护农民的权益。其核心是让农民作为市场主体，在市场经济中自主寻找增加收入的办法。这种意见经常与给农民国民待遇的意见混合起来。　　问题是，既然农民收入问题是结构问题，而非政策和制度问题，以上制度决定论和市场浪漫症患者增加农民收入的办法就不会有效果，寻找好政策和建立好市场的努力对增加农民收入就不会有根本作用。其结果，这些经济学家不可能提出增加农民收入的建设性方案，但他们不满意所有现有的方案，他们脱离中国和中国农村的实际，批判所有现有的农村和农业政策，他们因为理念而不是具体的研究来说话和做事情。　　回到农民收入问题上，既然农民收入是一个结构性问题，我们就应该从结构方面考虑问题，从结构方面研究解决问题的办法。国家的某些具体政策可能不利于农民增收，就应该研究改进，某些具体制度也对农民不公平，也可以考虑修正。但一定要防止那些一好政策就灵，一好制度就灵的想当然，拒绝大理论和大话语，多进行农村调查，切实进入到中国实际和中国农村研究的实际，在具体政策和制度上展开讨论，否则，我们那些喜欢信口开河的经济学家就不是建设地而是破坏性地做事。他们看似在为农民说话，为农民增收出主意，实际上是在塞自己的私货，不仅无法让农民在短期增加收入，而且会让农民失去长期的基本生存保障。写于2002年4月17日八、计划生育　　如果说当前农村工作中什么工作最不平衡，那我得推荐计划生育。江西和安徽阜阳农民不生儿子不罢休的决心，与湖北荆门和苏中苏南农民允许生第二胎也不愿再生的状况，形成了极鲜明的对比。有些城里人对农村情况不了解，看到报纸上说有农民现在还生九个小孩，小品“超生游击队”更是形象描画农民多生多育的决心，以为全国农村都在超生，以至于我甚至不得不向一些研究农村的城里的学者解释说很多地方农民的生育观念已经变了，没有人再超生多育，他们还不信。

　　村民小组长主持红白事是不需要事主支付报酬的，当然他会在主事期间在事主家吃喝。他还要上人情。红白事特别是丧事是村庄的大事，也一直是民间的事情。这类事情自1990年代以来，因为传统宗族的衰落，而发生了主事者由传统人物向行政建制负责人转移，但这种转移并未造成这些事务的行政化，也未支付报酬，仍然用民间的办法来解决了。其实，以前诸如民间纠纷的调解，村庄道德的维护和村庄治安的保持也都是民间的，只是现在这些民间的东西越来越不能在民间办理下去而需要行政来插手其中。　　这些民间的事情，乡镇是不很知道的。与风景村所在天柱山镇的领导讨论村民小组长的作用时，他们大都认为村民小组长在红白事中不起作用。“红白事是宗族的事情，与村民小组长有什么关系呢？”甚至一些村干部也没有注意到近些年来越来越多的丧事是由村民小组长来主持或至少离不开村民小组长这一趋势。在与村民和村民代表座谈时，他们似乎也认为村民小组长没有什么作用。然而，一旦让他们仔细想村民小组长在诸如办红白事上的作用，他们都说，是的，村民小组离不开一个出头的人来主持事情。村民小组一直是一个重要的人情单位、生活单位，是一个真正的熟人社会，离开村民小组这个熟人社会，村庄的生活组织不起来，民间力量也就失去了基础。　　回到前面的为什么，之所以还有人愿在无酬的情况下当村民小组长乃至村民代表，不是因为他们可以得到多少经济上的好处，而是他们在诸如主持红白事中与事主深刻的情感与人情的交换，这种交换带来了村民小组长的威信、尊严和体面，他们获得了文化上的优势。正是这些为乡镇甚至为村干部所忽视了的无痕的民间交换，构造了中国传统社会的基础，也构成了当前一些地区村庄秩序的基础。　　税费改革之后，因为村级经费紧张，很多地区试图通过合村并组和取消村民小组长来节约村级管理费用，这样做能否节约管理费用暂且不论，它会进一步破坏村庄仍然存在的民间资源却是无疑的。在进行政策决策时，如何更为细致地考虑村庄秩序的民间基础，恐怕不可缺少。　　写于2002年5月24日五、文化与性格　　在湖北荆门调查，发现农村人与人之间的传统联系正在解体，现代联系又未建立起来，由此形成了低度社会关联的村庄类型。低度社会关联村庄，村民缺乏一致行动能力，不仅与村民利益密切相关的村庄公共工程和公益事业无法组织起来，村民的正当权益也得不到保护。明显的如减轻农民负担的政策得不到落实，地痞骚扰村庄十分普遍，老人受到虐待时有所闻，农村非正常死亡率特别是自杀率异乎寻常地高。　　到吉林金村调查，发现金村也如荆门农村一样，传统的人际联系正在解体，现代联系又未建立，是一个典型的低度社会关联村庄。不过金村的村治状况却与荆门农村有着天壤之别，特别在社会治安、村屯建设、邻里关系、尊老爱幼，以及低自杀率方面，做得尤其地好。从农民负担方面看，金村农民负担也很轻，金村所在乡竟然一直没有开征农业特产税和屠宰税这两项荆门农民最为不满却无可奈何的平摊下来的税收。　　从低自杀率开始讲起比较好。金村是一个3000人的大村，自分田到户以来，全村仅有一个妇女自杀，金村所在乡在最近5年竟无一例自杀事实，自杀率之低可谓惊人。我在荆门一个小山村调查，不足600人的村，分田到户以来，竟先后有近20人非正常死亡，尤其是老年人和年轻妇女自杀率实在太高。　　自杀与文化和信念的失落有关系。当一个人认为人生是有价值的时候，他不会选择自杀行为。而当一个人不仅生活艰苦，而且感到人生没有价值时，他选择自杀的可能性就大。在江西宗族村庄调查也很少发现自杀事件，原因在于宗族文化和传统信仰（比如信地方神等），使他们觉得人生是有价值和目的的，所谓“不孝有三，无后为大”，江西宗族村庄超生多育屡禁不绝，计划生育至今仍是地方政府最为头痛的事情。而荆门农村和金村这类缺乏记忆村庄，人们已摆脱传统文化的影响，想通了。看穿了。生一个养一个尽一尽做人的义务，生男生女都一样。就很少有超生多育的事情发生。据说山东齐鲁文化与江西的宗族文化很不相同，但都追求精神层面的生活，关心终极价值的实现，这种文化对村治的影响，很有研究的必要。荆门和金村这类缺乏传统的村庄就与那些有文化村庄大为不同。

　　当村里经济收入巨大而村集体又有巨大的收入分配权时，敢于许诺且不愿公开村里财务收支的村支部书记便大批地获得村庄精英。老崔发现以前支持自己的一些人陆续离开了自己，甚至是出卖了自己，因为跟着他得不到什么好处。老崔因此直接与村民互动，不再经过村庄精英这个层次。老崔与村民直接互动的办法主要有二，一是通过将村中事情写成文字，复印后到处张贴，二是通过村里广播征求村民意见。每个月老崔几乎都会张贴一些复印的文字，也会通过广播来宣布村委会主任的决定。他还十分希望召开村民会议而不是村民代表会议。村民代表中很多人都使坏，希望得到个人私利，这样的会议不能形成老崔希望给全体村民好处的决定。村民会议是全体村民参加的会议，这样的会议上正义一方容易占据上风。老崔还发明了一个好的召开村民会议的方式，就是每年搞一次村民对在任村干部的评议，凡是村民评议中信任得票不过半的村干部自动免职。在2002年前的一次评议中，村中五个干部，只有村支书和老崔勉强过半。村中也就只剩下村支书和老崔这个村委会主任两个村干部。　　老崔试图越过村庄精英来直接与村民互动的做法进一步疏远了与村庄精英尤其是与一般村干部的关系，村中各种对老崔不利的言论都出来了。不断地有人找老崔打架，也不断有人骂老崔。老崔说现在村里有1/3的村民是铁定心来支持他的，这些人都是村中的弱者，小姓。他们普遍担心这次村委会选举中老崔落选了会对他们造成损失，被打击报复。崔姓是村中大姓，但崔姓的大多数人都反对他。村中还有1/3的村民是铁定心支持村支书的，这些人大都有村庄精英的背景。村中还有1/3的村民五心不定，既希望得到村庄特别好处，又希望村干部公平待人。　　老崔能否当选村委会主任看来还真是一个问题。而这一切又都缘自村集体的富裕。看来民主与富裕结合起来，也有麻烦的时候。　　写于2002年5月25日九、村庄精英的谱系　　考察村庄，不能不考察村庄精英。所谓村庄精英，就是村中掌握优势资源的那些人，因为掌握优势资源，而在村务决定和村庄生活中，具有较一般村民大的影响。不理解村庄精英的状况，很难理解村庄的运作与治理。　　我和仝志辉曾将村庄精英进行两分，一是体制内的村组干部，称之为体制精英，一是体制外的村庄精英，称之为非体制精英。村庄治理的状况往往为体制精英和非体制精英的关系状况所决定。樊平对体制内精英进行过两分，一是代表自上而下的体制性权力的村党支部特别是村党支部书记，二是代表自下而上内生性权力的村委会特别是村委会主任。他认为处理好体制性权力和内生性权力，对于农村发展具有关键性意义。孙龙“体制吸纳社会模式”则试图说明，村民自治制度正是通过将体制外的精英及他们的意见通过制度性办法（主要是村委会选举和村民代表会议）吸纳到体制之内，使村庄治理得以改善。此外，吴毅通过对村庄无政治村民的考察，说明村庄事务的决定权大都掌握在村庄精英手中，金太军则系统考察了体制内和体制外各种类型精英的状况。　　应该对当前村庄的精英进行分析。　　从村庄精英在现行组织体制中的位置来看，可以分为体制内的村组干部即体制精英，体制外的村庄精英即非体制精英；从村庄精英在村庄影响力的大小来看，可以分为高大威猛型村庄精英和细小琐碎型村庄精英；从村庄精英在村庄发挥影响所主要借重的资源来看，可以分为经济精英如村中经济能人、个体大户、私营企业老板、种养能手，和非经济精英，如宗族头人、宗教领袖。因为总的来讲经济资源更具现代社会的特征，而被称为现代型精英，非经济精英如宗族头人和宗教领袖更多借用传统作为资源，而被称为传统型精英；从村庄精英主要活动的场所来看，可以分为在村精英与不在村精英；从村庄精英对村庄治理的参与和村庄生活的关注程度来看，可以分为积极精英与消极精英；从村庄精英在乡村之间所持立场来看，可以分为赢利型精英和保护型精英；从村庄精英与政治的关系来看，可以分为政治性精英与非政治性精英。

　　在实践中，村庄中的每一个村民都对村庄事务具有影响，特别是推行村民自治的背景下，一人一票原则深刻改变着一般村民在村庄事务决定中的无力感。但在进行理论分析中，不可能具体考察每一个村民对村庄事务的影响，而在实践中，少数人往往较多数村民具有对村庄事务更多的影响。有相当一部分村民对于村庄事务具有深刻的无力感，也不关心村务，这些人的投票往往受到村庄少数精英人物鼓动的影响，他们的行为代表了村庄精英的意志。很多时候，仅仅分析村庄精英的状况，就可以大致判断村庄治理的状况。　　对精英状况的分析，第一步是划分村庄精英的类型。以前对村庄治理的研究，往往忽视了村庄内部精英的结构及不同类型精英之间的关系状况。笼统地说，村庄中的所有村民都是具有某种资源并多少有些影响力的人，这当然不是说所有村民都是村庄精英。村庄精英是指在村庄中拥有相对资源优势，其社会影响力超过一般村民平均影响力的那类村民。超过一般村民平均影响力的人还是太多，又可以划分为几个层次，有的村民在全村范围呼风唤雨，有的村民只能在邻里中发挥影响。当一个村庄有若干在全村范围呼风唤雨的高大威猛的村庄精英时，那些只能在邻里中发挥影响的细小琐碎精英的光辉便被淹没了。而如果具有全村影响的村庄精英人数很少或这样的村庄精英不关心村庄事务，那些只能在邻里中发挥影响的精英便出来竞争村庄舆论，主导村务决定。　　细小琐碎的村庄精英一定人数众多。人数众多的村庄精英不能达成关于村级治理的共识。这些人进入体制内，成为体制精英之后，他们缺乏与村庄其他精英谈判的足够影响力，他们的威信与能力时时受到同样细小琐碎的非体制精英的挑战。不能进入体制内的非体制精英们谁也不会服气谁。相互不服气的非体制精英之间的竞争，会为体制精英提供发挥影响力的机会，若体制资源较为丰富，那些只是因为某种偶然机会成为体制精英的人变得强大起来，细小琐碎的非体制精英被这个强大起来的体制精英分化收买。　　在那些具有高大威猛精英的村庄，村级治理因为只是少数具有全村影响人的博弈，而变得容易起来。乡镇若能够成功地将高大威猛的村庄精英纳入体制之内，且通过体制性或人际联系的办法将进入体制的村庄精英套住，这些村庄精英会成为乡镇在村一级良好的代理人。乡镇最容易套住的那种高大威猛的村庄精英，是经济精英与现代精英。传统的面向村庄的高大威猛的体制精英更关心村民对自己的好评，也更愿意做村民的当家人。这些传统的村庄体制精英若能够抵制乡镇的诱惑，他会获得村民好评并变得更加强大。他若不能抵制这种诱惑，他可能会失去相当部分在村庄的影响力。　　村庄选举强化了村庄精英之间的互动和村庄精英与村民之间的互动。而村庄精英之间的互动和村庄精英与村民之间的互动，尤其是村庄精英之间的互动，也决定了村庄选举。在村庄选举中，那些密集了传统文化资源与现代经济资源的村庄精英，很容易左右选举的结果。要么这些人自己当选，要么他们支持的人当选。但是，如果具有大的影响力的村庄精英是分裂的，则村庄选举可能演变成为村庄两个精英集团及其影响之下村民的角力，这就形成了激烈竞选的场面。　　现在村级治理的问题在于，革命运动和市场经济的双重冲击，造成了村庄传统的解体，那些传统型的村庄精英越来越少，也越来越失去影响力。竞争于村庄的大多是些希望从村庄获取经济好处的经济精英。而国家目前明显偏向城市的现代化建设方略，使得村庄越来越衰败，在村庄竞争的经济精英越来越感到无利可图，从而开始退出村庄竞争。在无利可图的情况下，越是有影响的村庄精英在村竞争的机会成本越高，就越早退出村庄竞争。最后，竞争于村庄的，都是些缺乏影响的普通人，最多还有一些凭借身体暴力的村庄地痞。村庄竞争缺乏精英，村庄治理就容易陷入无序。在无序的状态下，任何良好的制度设计都没有意义。这是当前村庄治理中普遍存在却十分麻烦的事情。

第五篇 乡村治理一、两委关系　　村支部与村委会的关系是当前村级治理中的一个关键问题。《村委会组织法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，村支部与村委会的关系应是领导与被领导关系，然而，实际情况比法律规定复杂得多。由村民选举出来的村委会可能不服从村支部的领导，认为村支部书记是十几个党员选举出来的，而村委会干部是由一千多村民选举出来的。有些地方推行村支部“两票制”的选举办法，即先由村民对村支部候选人投信任票，信任票不过半的村支部委员侯选人不能在支部大会上参选，也就当不成村支部书记。“两票制”虽然可以堵住村委会主任说村支书只是由十几个党员选出来的口，却不能完全解决村支部与村委会的关系。　　具体地说，根据党章和中国共产党农村基层组织条例，村支部接受乡镇党委的领导，服从乡镇党委的安排和要求。也就是说，在制度安排上，乡镇党委和村支部的关系是上下级关系，是命令和服从的关系。村支部是乡镇党委在村级的代理人。而根据村委会组织法，村委会由村民直接选举产生，对村民负责，村委会与乡镇政府的关系是指导与被指导的关系而不是行政命令关系。这一制度安排使村委会更多成为村民利益的当家人，而非乡镇政府在村一级的代理人。　　当乡镇与村的关系比较融洽，村级组织活动空间比较大的时候，村支部和村委会可以处理好当家人与代理人的矛盾。而如果乡村关系比较紧张，村级组织的活动余地很小，当家人与代理人的关系就很难处理，村支部希望首先完成乡镇布置下来的任务，而村委会希望顺应村民要求维护村庄利益。两委关系变得紧张，村支书和村委会生活不能两立。　　以上推论是从制度上说的。韩德强说，当资源不足时，就会出现要么是干群关系紧张，要么是干干关系紧张，要么既干群关系紧张，又干干关系紧张。当前农村经济形势普遍不景气，乡村财政状况恶化，乡村两级资源严重不足，这样出现干群关系及干干关系紧张，就没有什么奇怪的。不过，实际情况比以上推理还要复杂一些，就是因为农村社会本身的不平衡，会决定干群及干干关系紧张的不同突破口和不同侧重面，只有对农村社会本身作为区分，我们才可以更为精细地理解两委关系的不同面相。　　可以将两委关系简化为村支部书记与村委会主任两个人的关系。实践中，往往是村支书与村主任两个人的关系状况决定了村两委的关系状况。虽然根据制度安排，在乡村关系紧张的情况下，村两委会出现因为代理人与当家人的角色矛盾而产生的关系紧张，但在实践中，村支书和村主任作为代理人和当家人的角色矛盾只是为他们的关系提供了一种基调或行动的框架，具体的村两委关系还必须考虑村庄的性质及村干部职位对村庄精英的吸引力。或者说必须考虑村支书和村主任这两个人当村干部的主观动机及这种动机支配下的行动。　　村干部，无论是村支书还是村主任，他们行动的主观动机必然受制于以下一些因素的作用：第一，虽然村主任是由村民选举产生的，但作为上级的乡镇行政有足够的办法和资源来让村主任服从自己；第二，虽然村支书更有服从乡镇行政的理由，但村支书大都是本村人，他们现在和将来都还要在本村生活下去，他们也不愿充当不受村民欢迎的上级代理人，而希望指挥村主任这个过去的二把手去得罪村民；第三，经济状况也是一个关键。不明确的产权规定使丰富的集体经济资源成为村支书和村主任及他们背后各自利益群体相互竞争乃至冲突的导火索。贫弱的集体经济甚至让人失去了当村干部的积极性，村支书和村主任缺乏关系紧张的经济理由与内在冲动；第四，村庄本身的性质也会对村支书与村主任关系产生重要影响。在有些地方，民主选举出来的村主任只是村民用以控制权欲膨胀的村支书权力的手段，在另一些地方，村民选举村主任只是为了自己家族或社区的荣耀与面子。　　进一步展开，可以考虑有这样一类村庄，即村集体经济较强，或村干部报酬对村庄精英具有较强经济上的吸引力，村庄精英愿当村干部，同时，全村村民依宗族或区域分为几个派别，形成异质村庄，在这样的村庄，村民不仅希望选出一个代表全村村民利益的人来当村干部，而且特别希望选出本族或本片的人来当村干部。这个时候，作为上级乡镇行政更需要做的事情，不仅是从村庄精英中挑选出一个代表自己意志的代理人，而且需要维护村庄内部不同利益群体之间的权力平衡，这个被挑选的人就是村支书，因为民主选举的背景下面，乡镇可以控制的只有村支书这个人选。这个由乡镇挑选的村支书会受到支持自己一派利益群体的支持，他与村民选举上来的村主任关系，并不是或主要不是乡村关系，而是村中不同宗族或其它利益群体的矛盾与冲突。

　　昆山和吴江都是苏州市的辖区，苏州是近年来引进外资成绩最好的地区，依靠大量引进的外资，苏州经济彻底上了台阶。2001年苏州GDP、财政收入在全国大中城市排到了第六位。以前苏州是苏南模式的代表，1990年代，集体企业改制后，苏南模式也就不存在了。现在通过招商引资，新的苏南模式似在形成。不过，在新的以引进外资为主的苏南模式替代旧的以集体企业为主的苏南模式时，却给苏南农民留下了阵疼。昆山有一个镇劳动管理所长对我们说，以前在乡镇企业工作的当地农民收入还是不错，每个月不仅可以有比较高的工资，还享受主要由企业交纳的社会保险，这些保险约占工资总额的30%。乡镇企业的制度比较规范，劳动条件也不错，虽然比国有企业差得多了，却比当前的外资企业与民营企业好不知多少倍。他对我们说，企业转制后，它们就不交社会保险了，而外资企业，尤其是台资和韩资企业，更是不愿交社会保险。不仅不交社会保险，还大幅度降低工资，延长劳动时间。他对我们说，有一个厂一个工人一个月的工作时间竟然超过了510小时，平均每天在17小时以上。这些企业还倾向招外地人而不要本地人到厂工作。外地人廉价好管理。农业一直是不赚钱的，现在到工厂做工也挣不了什么钱，因此，苏南农民的生活水平也好不到那里去。而以前我一直以为苏南农民富得流油，实在是幼稚得很。并且苏南农民的生活水平会越来越糟，正如城市的工人一样。　　而且这些被优惠招来的外资还会再走，正如董磊明的担忧一样。吴江一个镇的干部对我们说，为了引来外资，土地都是以极低的价钱征来的，这些征来的地还可以作为抵押去银行贷款，这些抵押来的贷款作为企业的投入资金，这样，只要带来很少一点投资，就可以办很大一个企业的盘子，投资失败了，风险不归他们承担，而归了地方。外商投资的前三年免税后两年半税，免税期一满，外商就可以拍屁股走人。他说，有些乡镇招商引资，厂房由地方政府来建，外商免税期满后走人成本就更低，也更为容易。外商要走，有太多的地方收留，苏北沐阳县的一个镇委书记说，我们这里投资环境比苏南的优势，一是土地可以不要钱，征地款由财政来出，二是劳动力绝对便宜。当然环保方面也可以放得更松些。他说，从短期看招商，地方政府不仅赚不到钱，还要赔钱。他没有说的当然还有地方政府配合外商让打工的农民不要劳动的社会保险，保持更长的劳动时间和只拿可以维持生存的最低报酬。他等着三年免税期满之后向这些外商收税。他忽视了三年后外商可能会再走。　　不止一个乡镇干部认为当前自上而下将招商引资作为考核地方政府政绩最重要指标的做法不理性。吴江一个乡镇干部说，招商引资本来应该全国一盘棋，地方政府的工作考核一是依据公务员标准，二是执行国家法律特别是税法和劳动法的状况。现在上面下指标要各地招商引资，最终得好处的是那些老板，尤其太便宜了那些国外的老板。他说当前这种做“极端成问题”。　　这些乡镇干部的看法很对。只是为什么乡镇干部都可以看到的问题，我们的决策者却一直看不到呢？招商引资下指标的做法是1990年以来的普遍现象，由省到地市到县市到乡镇甚至到了村，这种做法之愚蠢，真的让人不可思议。通过考核各级政府招商引资指标来判断各级政府工作实绩，就不仅使得不同省、不同的地市、县市、乡镇以邻为壑，竞相给予优惠，从而形成一个巨大的外商占尽谈判优势的买方市场，在这个巨大买方市场中，代表中国人民利益的各级政府作为卖方，越来越不值钱，而外商作为买方，占尽了便宜和好外。　　中国人民利益受到的损害还不止是作为卖方因为自己内部竞价出售，卖不出好的价钱，而且地方政府还会借口改善投资环境来建设若干与当地人民生活无关的工程，这些工程用的是当地人民的钱，服务的或拟服务的却是些外商。苏北沐阳本来是一个贫困县，为了改善投资环境，在城市建设上大手笔投资，几年时间几乎是造了一座新城，苏北的富林县也是几年造了一座新城。造新城当然要投资，投资来自那里？投资得向当地人民要。沐阳前些年农民负担之重就与此有关。还不够，就到处借债，沐阳随便一个乡镇就是大几千万元的债务，就与这种改善投资环境的城镇建设有关。旧城改造，财政没有钱，哪些本来住得好好的县城居民的房子被拆掉了，当然不可能得到足够的经济补偿，他们因此被赶到比过去住的更糟的地方去住。是的，新城是建了起来，这样的新城还与当地的人民有关吗？而这种造新城一类的改善投资环境的做法，不是今天中国从南到北的现实吗？近年全国严重的乡村债务，严重的地方政府的负债，不是正在窒息中国明天发展的空间与希望吗？

　　招商引资、招商引资，多少罪恶正在假汝之名而行。　　写于2002年8月17日七、小城镇建设　　自从1980年代费孝通先生提出“小城镇大战略”以来，小城镇建设一直是学术界和政策部门关注的焦点问题之一，也是实践多有着笔的地方。费孝通考察的是江浙1980年代的小城镇，1980年代正是乡镇企业神话流行的年代，江浙因为具有早期的工商传统的地利和占据“卖方市场”的天时，依托小城镇发展出相当规模的乡镇企业，乡镇企业又做大了小城镇本身。依托小城镇来实现工业化，可以离土不离乡，可以以工补农，从而可以走出中国特色的工业化和现代化之路。在1980年代，由小城镇大战略到市管县镇管村体制，逐步形成了当前中国农村基层的管理模式。具体到现在，就是以前的县乡体制大量改为市镇体制，县多改为市，乡多改为镇，以至有些县市已经不再有乡，而全部改称为镇了。　　之所以说是乡改称为镇，是因为在当前绝大多数地区，由乡改为镇，大多只有名称上的不同，并无实质区别，乡镇有同样的体制，做同样的事情。乡和镇也有不同，镇带有城镇性质，理论上有小城镇建设的任务。小城镇建设可以为工业提供规模效益和聚集效应，可以为工业化提供载体，可以为城镇人口提供安居环境。不仅在东部沿海的发达地区，而且在中西部农业型的地区，小城镇建设的景观到处都是，一栋栋楼房树立起来，一些公共设施建立起来，下水道通了，路灯装了，影剧院建了，菜市场修了，街道拓宽了，有线电视和无线电话也都有了。不过，没有改称为镇的乡也建设乡政府所在地的集市，也修街道也装路灯，也建影剧院，乡也不乡了。　　小城镇建设当然是有好处的事情。小城镇不仅看起来比一般农村更有城市的味道，而且生活在其中比较方便，公共设施的利用率比较高，自来水和有线电视等容易安装到户。在那些乡镇企业较多的地方，正是小城镇为乡镇企业提供了较方便的场所，成为工业化的载体。集市贸易也容易与大市场联系起来，乡镇政府建在有规模的小城镇，行政起来也方便很多。　　问题是，在当前乡镇一级，特别是中西部农村的乡镇一级，乡镇企业大多破产，通过小城镇建设来实现农村劳动力离土不离乡的希望越来越小，农村剩余劳动力目前要么在农村游手好闲，要么跑到遥远的东部发达地区或大中城市打工。这些到遥远地方打工的农村剩余劳动力没有离乡，因为他们在城市和沿海打工的收入不足以支撑他们在城市安居下来的费用，中国的工业化远快于城市化，在城市就业的大多数农村劳动力仍然得回到农村，打工收入成为农业收入的补充，农村仍然是他们离不开的地方。这样的离土不离乡，显然与小城镇建设一类的离土不离乡有本质的不同。　　中西部小城镇不仅没有乡镇工业，而且没有象样的商业。传统农业和大宗农产品也不可能产生象样的商业。这样一来，中西部的小城镇便大多成为纯粹消费性的场所，无论从外貌上看这些场所多么象城市，有多少楼房、街道、公共设施，这些场所实质上也不过是一个乡镇政府加上一个农贸市场，而且这个农贸市场主要是满足乡镇政府为主体的乡镇自身消费者需要的规模很小、交易很少的内部市场。因此，这类中西部的小城镇只是消费性的小城镇，并不能生产什么财富出来，这样的小城镇越多，对中国现代化的压力就越大，对国家财政的要求就越强，对农民的索取就越狠。这样的小城镇建设，因为没有生产性的工商业，也只能向农民收取税费，农民不多的剩余转化为小城镇消费性的钢筋水泥建筑，本来应该用于农田水利基本建设的钱修了街道，未来可以通过村庄建设为生产的农民提供安居环境的资源被抽取变成镇上一排排住宅楼。村庄破败起来，农田水利长年失修。　　在1980年代确定发展小城镇战略时，以为有了小城镇就不愁没有乡镇企业。今天看来这种观点想当然的成份是多了些。当前乡镇企业在中西部的大规模破产不仅是现时态的，而且是将来时的，资本向产生利润的地方集聚，在1980年代全国市场的支撑下，沿海一些地区的乡镇企业成功地发展起来。进入1990年代，全国市场被瓜分一空。海外市场很大，不过乡镇企业拓展海外市场的能力肯定很糟，在越来越激烈的竞争中，即使没有海外资本的进入，中西部地区乡镇企业对已成规模的东部发达地区具有雄厚实力的企业集团，已没有市场竞争力，只是在那些运输不便的或资源性的商品生产中，中西部乡镇企业还有一点生存的空间。换句话说，当前中西部农村不仅“村村点火户户冒烟”的工业化没有了空间，而且绝大多数小城镇发展工商业的空间也没有了。硬要进行小城镇建设，就是投资于消费性的小城镇建设，这种建设因为没有经济收益而不能为继，表面上的繁华不能阻止将来的必然衰退。

　　在中西部农村调查，到处是招商引资的热情，乡镇一级也不能免，因为上级安排了乡镇招商引资的任务。招商引资是必然的，因为上级要求各个乡镇将小城镇建设的象样，并用有无“政绩”来予评价。小城镇建设的有个样子，就是载了梧桐树，也就要去引凤凰过来。也只有来了凤凰，种下梧桐树才能有收益才可以维持下去。但宏观层面为中西部小城镇提供的空间太小，迟早大部分种下的梧桐树不会有收益，梧桐树会干枯而死。　　梧桐树因为引不来凤凰而干枯死去也合乎中西将来的实际。一个县有10多个乡镇，每个乡镇都进行小城镇建设，所有农民都转移出来成为镇里的居民，每个镇也只有数万人。若一个60万人的县，重点建设3个小城镇，每个小城镇按20万人的规模进行设计，就可以将所有农村人口转移进入本县的城市。而事实上，中西部农村人口的相当部分还会转入东部发达地区和大中城市。这样，化了很多功夫在每一个乡镇建设的小城镇就没有什么意义，没有人来往，那些冷灰色的水泥建筑仅仅是将本来可以耕种的农田变得不能再作农业用途，而废弃在那里。　　当前全国小城镇建设的热情因为严重的乡村债务而稍为降低。但全国小城镇建设的冲动仍然强烈。五通一平，招商引资在有些地方是有意义的，若在全国推展，就显得可笑。不仅可笑，而且可悲。　　必须快速改变当前改乡为镇，小城镇建设遍地开花的状况，将大部农村有限资源投入到农田基本建设和村庄建设这些生产性的建设中，而不是投入到小城镇这个消费性的建设中。　　写于2002年5月5日八、村干部的报酬　　当前学术界似乎遵循“君子不言利”的教导，在研究村民自治时，不大关心村干部和组干部的报酬。我开始也不关心这个问题，只是在农村调查时，经常有村干部特别是村支书和村主任说整日为村里奔忙家里农活顾不上却几年未拿到报酬。又听一些地方的村民说村干部吃喝贪占一年吃掉五、六万元。我想现在不比过去，市场经济了，村干部干工作当然要有报酬，不然谁干？但村干部也实在不应该浪费，用吃喝贪占的办法为自己涨工资。　　解决村干部吃喝贪占的最好办法，不是强化上级的监督和规范村级财务，而是实行村民自治。村民自治实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不仅村干部由村民选举产生，而且选举产生的村干部在村务决策和管理上都受到村民的监督，这样就可以选那些愿为村民办事，有办事能力且人品很好的人当村干部，这些村干部受村民的监督，按村民的意愿将与全村村民利益密切相关的村务办好。这当然是很理想的事情。　　理想的事情只是在村里讲。对于乡镇来说，乡镇最担心的是村干部只顾村务不管政务。特别是在当前农民负担较重，乡村关系较为紧张的背景下，没有村干部的协助，乡镇要在村一级办成事情的难度太大。乡镇在刚开始村委会选举时，着实为村民选出来的村干部会不会听乡镇的话着急，村委会选举前乡镇如临大敌，组成各种选举领导小组，到村里指导有时就是控制和操纵选举，以将乡镇满意的人选上来。　　乡镇操纵村委会选举的办法后来由于国家不断强化村民自治的努力和村庄内部矛盾的激发，而越来越不能起到作用。乡镇转而控制村干部的报酬。《村委会组织法》规定“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”。这个适当补贴，就是我们所要讨论的村干部的报酬，有些地方也称为村干部的工资。　　无论叫补贴、报酬还是工资，本来在实行村民自治的情况下，应该由村民会议或村民代表会议讨论决定，但既因为传统以来村干部报酬由乡镇决定所致，也因为当前村民自治发展不够，很多村庄还是村干部治理的实际，而大多继续由乡镇控制着村干部报酬的数量与结构。换句话说，虽然村干部的报酬是由村庄“三提”（公积金、公益金、管理费）支出的，但只有经过乡镇批准的报酬支出，才是合法的支出，否则可以视为贪污。乡镇可以查处贪污的村干部。

　　由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。先与村干部签上一纸责任状，然后依据完成责任状的情况来计算村干部实际应得报酬，这就是所谓 “村干部的结构报酬制度”。有了结构报酬制度，乡镇就有了控制村干部行为的法宝。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了。这种办法的效果很好。没有报酬谁当村干部？获得当村干部的报酬就要完成乡镇交办的任务，这个想得到报酬的村干部难道还有什么选择吗？　　一旦可以通过调整村干部报酬的数量和结构来控制村干部的行为，乡镇就不如以前那么关心村委会选举了。以前村委会选举前如临大敌的焦虑变成在选举现场怡然自得的心情。选上谁都一样，选上的人是村民公认的人，村民公认的人，办事更有合法性，更有群众基础，也就更有为乡镇办事的能力。只是如果村委会选举过于激烈以至于候选人的得票都不过半数，才让乡镇操心不得不再组织一次村委会选举。有的村组织了三次选举还选不出村干部，就真让乡镇有些烦恼。　　这类烦恼的事情不会很多，一个乡镇多则一例，多数乡镇根本就没有发生过这类连续三次都选不出一个村干部的事情。真正的烦恼是村干部虽然愿意为乡镇办理政务，村民却不满意村干部只为乡镇办理政务尤其是收粮派款一类的政务。因此有很多村民拒交费税，村干部的工作越来越难。有时候这种工作的难度大到足以让村干部觉得仅得到乡镇确定的那点报酬并不合算。一些村干部辞职不干。乡镇也知道仅仅凭借村干部应得报酬不足以调动村干部为乡镇收粮派款的积极性。“水至清则无鱼”，乡镇默许村干部在正当的报酬以外得些好处。　　得到正当报酬以外好处的村干部逃不过村民的眼睛，村民的不满迅速增长。而在收粮派款中村干部与很多村民结的怨仇为这种不满的发泄提供了群众基础。不满的村民开始时是希望通过告状让乡镇查处村干部，乡镇知道村干部的问题，查处一个村干部，就打击一大片村干部。乡镇拖拖拉拉，村民失去通过乡镇将村干部告下来的信心。一部分村民试图通过下次选举将这些被怀疑经济上有问题的村干部选下来，还有些村民则说“选谁都一样”，他们的意思是说，选上谁谁都会捞好处的，因此对村委会选举不感兴趣。村民自治因此失去发挥作用的空间。　　村干部的报酬是一件小事情，尤其在与村民自治这类可以自下而上推动中国民主化进程的大事相比的时候。不过，这种小事情却可以从根本上决定村民自治的实际状况。不是一件抽象制度而是一些具体结构，决定着乡村治理的生态。由乡镇决定村干部报酬数量与结构的办法并不是没有合理性的，因为村民自治之初，村民没有动员起来，自主治村的村干部可能会发给自己过高的报酬。这也是“村帐乡管”合理性的一部分。问题是，在村民还未动员起来，村民自治还未发育到一定阶段时，实行“村帐乡管”和村干部报酬由乡镇来决定的做法，又妨害了村民自治本身的发展。村干部报酬由谁来决定这件小事在村民自治制度安排中，其实不小。　　写于2001年11月17日九、农民负担的机理　　自从1980年代末出现农民负担过重，中央开始采取措施减轻农民负担以来，中央先后下发20多个文件要求减轻农民负担。中央对农民负担的认识高度越来越高，采取的措施越来越具体也越来越严厉。然而，无可否认的是，至1990年代结束进入21世纪，农民负担越减越重，因为农民负担而积累的各种矛盾和深层次问题越来越多，农业基础地位和农村社会稳定都成为严重问题。从中央到地方，终于认识到试图在原有农民负担体制内通过一般性治标的办法来解决问题，是没有希望的。税费改革被推上前台。　　那么，为什么在原有农民负担体制内无法解决农民负担问题呢？我们来看一看农民负担的机理。