从“十五”中国大张旗鼓提出城镇化开始,到“十二五”又一次提出推进城镇化的政策,十年过去了,雷声大、雨点小已经成为了历史常态。
　　《财经》发表国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任金矢文章表示，当2008年国际金融危机来临时,还是拉动内需的原因,城镇化呼声又一次高涨起来。可是一旦现实压力减小,无论是从“十二五”规划,还是从现实政策制定,城镇化改革依然面临着被搁置的状态。
　　城镇化症结何在
　　文章分析，2010年中国的第六次人口普查数据表明,中国城镇化率已经达到49.68%,按照前十年城镇化率增速,到2011年底,中国城镇化率肯定超过50%。
　　但是从统计的数字还可以看出,到2010年,中国被统计的城镇人口,其中有32.1%属于在城镇居住半年以上,但是没有城镇户籍的人口,这些人口大约为2.14亿,其中农村跨区域就业的务工人员占71.8%;城市间流动人口为6800万。
　　外来人口和户籍人口有多大的区别,可能是我们在制定城镇化政策中最为关心的问题。
　　首先,外来人口不能享受户籍人口的各项社会保障政策和福利政策,因为对外来人口社保缴纳率执行上差别很大,直接影响到外来人口的失业和养老保障问题。当然,外来人口也无法享受到户籍人口的低收入补贴。
　　其次,外来人口就业受到限制,比如,公务员的考试有户籍要求,一些国有企业的重要岗位和国家事业单位的就业也有户籍要求。也就是说,外来人口和户籍人口还存在着就业上的不平等。
　　第三,无论是原来的福利分配住房还是后来的廉租房、经济适用房、限价房等,基本不对外来人口开放。即使是外来人口在城乡结合部所居住的出租房,在管理上也被认定为不合法的,因此而导致外来人口集中居住的社区环境十分恶劣。
　　第四,虽然一些城市宣布非户籍人口可以与户籍人口平等地在城市中小学就学,但是出于日常的入学消费,以及天然的心理歧视问题,外来人口子弟入学难以实现真正平等。而长期在就业地城市居住的外来人口子女,不能在父母就业所在地参加高考,这是目前对于外来人口在教育上最大的不平等待遇。
　　第五,外来人口在城市不能享受购房和购买汽车等消费贷款,虽然这是商业银行自身制定的政策,但也是基于户籍管理体制的歧视性政策。
　　当然,涉及到外来人口的歧视性政策还有很多,主要还是基于以上五个方面。
　　在中国的城镇化政策中,大概涉及到三类人口:本地农村人口、外来农村人口和外来城镇间流动人口。
　　目前看,本地农村人口在当地直接转为城镇人口的阻力主要在于农民自身意愿。因为在沿海发达地区和大城市郊区,当地农民对土地升值的预期较高,而且还享受集体的各项福利和计划生育二胎政策,转为城镇居民的愿望并不高。在城市拆迁涉及到的“农转非”问题,大多是通过利益谈判来解决。但对于外来人口,各级城镇政府没有那么慷慨,因为通过解决他们户口而获得土地农转非的即期利益并不明显。再者,外来人口作为城市廉价劳动力已是事实,且大多属中低收入人口,城镇政府一般不愿意解决他们的户籍问题,因为会给财政带来更大负担。如财政收入增长速度不变,增加了对新增人口的支出,等于分摊了原来户籍人口的福利支出,自然也会遭到原城镇户籍人口的反对,并通过各种舆论和所谓民意渠道反馈到城镇政府,进而影响政府决策。

公共服务差距的形成
　　文章称，绝大部分国家并不限制人口迁徙,而人口之所以流动,更多是选择就业和寻租机会,而不是简单地追求更好的公共服务。需要看到,发达国家的城市间的公共服务水平差距并不突出。原因是各城市间的地位是平等的,没有上下级关系,在固定的分税制原则下,城市享有既定税收来源,并不需要向其他城市缴纳税收。
　　然而在中国,由于城市间行政地位的不平等,也由于上下级城市间存在着公共资源管理和分配的关系,因而使得资源更多流向行政等级较高的城市。出现这种情况的根本原因,源于当初的市管县、地改市、县改市和乡改镇等政策。
　　上世纪80年代中期,借鉴珠三角和长三角发展的经验,中国开始探索通过城市带动农村、中心城市带动县域经济的方法,并实行市管县政策。政策的出发点是利用城市工业经济带动尚不发达的县域经济,在地级市的范畴内实行合理的经济布局和资源配置。然而,在这个过程中,一个事实被忽视,那就是当时的乡镇企业的发展。在广东、江苏、浙江、福建、山东等省,县以下经济所占比重几乎超过了全省经济的70%。现实中,并不是市带动了县,而是县域经济搞活了全盘经济。可是当时研究城市改革的部门是国家体改委,而研究农村经济的部门是中央农村政策研究室,研究的分割使得相关政策并不衔接。在制定市管县政策时,并没有考虑这一特殊的发展现象。
　　由于城市经济和县域经济的发展,分别促进了城市、县城和建制镇的发展,之后就促进了“地改市”“县改市”和“乡改镇”,把原来主管县域农村工作的地委行政公署撤销,直接由城市管理县乡和农村,最终形成了城市管理城市和城市管理农村的体制,直接将具有深厚历史传统的等级化地方区域管理体系,演变成为等级化的城市管理体制。
　　传统的等级化区域管理体制,至少在每一个管理层级的利益特性不是那么突出。但是改市以后,管理者的利益和城市的利益关系就变得紧密起来。一方面,城市的发展好坏,在上世纪90年代可以作为政绩的最好体现;另一方面,高等级的行政官员都住在高等级的城市,城市的基础设施和居住环境的改善直接和官员的个人利益发生了关系。这里并不是体现某一个具体官员的利益,而是所有在这个等级体系内绝大多数官员的利益。
　　有了利益还要有相应的权力。所谓的权力,不仅仅体现在相应的管理权限上,更重要的是借鉴当年农村改革和企业改革大包干的经验,而建立的上下级政府财政包干制。这种财政包干体制虽然建立在所谓契约关系上,然而因为存在着等级管理体制,达成契约的谈判基础并不平等。简而言之,就是首先要保证上级政府的所需,之后才是几乎不留余地的包干,把看不见的空间留给下级政府。在这种体制下,低等级城镇所创造的公共资源被上缴到上级城市,而上级分配下来的资源也被截留到高等级城市。
　　虽然上世纪90年代后期,中国在县以上开始实行分税制,但是因为分税制也是建立在不平等谈判基础之上,而且县以下仍未实行分税制,所以在沿海发达地区,虽然有些建制镇的经济水平和税收能力达到甚至超过了中西部地区地级城市的水平,但是因为这种资源分配和上缴的方式,使得它们的城区发展远远落后于上级主管县市的水平。
　　我们曾经在上世纪90年代中期试图调整这种利益关系,希望能把下级城镇所创造的资源更多的留给基层,但经过长达十几年的努力,几乎徒劳无功。目前,这种等级化的行政资源分配格局,仍然左右着中国城市发展公共服务水平差距的格局。


改革一定要放在中小城市？
　　文章表示，等级化城市体系最大的特点就是等级决定着一切。如果决策者的利益和等级相联系,并与等级化的城市利益并存时,所有的决策也就反映出一个基本事实,还是建立在等级化城市管理体制下的改革政策思路。
　　所有的高等级城市利用行政权力和行政等级优势获取资源的同时,市场的要素当然也就相应地跟进。换句话说,当城市形成了较好的公共服务体系的时候,产业的集聚也就轻而易举。当产业集中了,“高端人口”集中了,肯定也会有所谓“低端人口”的进入,因为一个富人是需要一批穷人来服务的。问题是这些穷人是否可以被接纳。这时候等级化的城市体制发挥了作用。等级高的管理者认为这里富人较多,还是上富人少一点的地方去吧,那里不会有什么不稳定的问题。可是同理,即使低等级的城市还是有高下之分,他们也不愿意接纳外来的作为廉价劳动力的穷人。
　　当提出在中小城市率先进行户籍管理体制改革时,我原来的想法也是支持,认为改革的阻力比较小。可是仔细斟酌,中小城市在资源分配和财税体制中绝对是弱者,它们把大部分的资源上缴给上级城市,没有条件吸引更多的产业,在有限的资金尚无法为户籍人口提供公共服务情况下,再把外来人口公共服务的问题也压到它们身上,我想相关的政策也只能流于形式和口号。
　　从上世纪90年代开始提出城镇化政策以来,总体思路就是先在中小城市和小城镇改革。然而随着等级化城镇管理体制作用的日渐发挥,外来人口的流向却逐步集中在高等级城市。因为中国市场要素的流动是跟着行政资源走。当一个城市把所有的好处都留下的时候,人口也一定会向这里集中,这个规律已经被改革开放几十年的历史所证明。所以我们看到了一些怪现象,一些城市明确地提出了限制人口的政策,但是挡不住人口向这里集中的趋势,因为这里有更多的就业机会。而对于中西部地区的中小城市和小城镇,它们急切盼望着产业和人口的进入,然而由于缺乏行政资源和产业基础,却成无米之炊。