者：梁鸿 主题类号：C41社会保障制度 【 文献号 】1-4 【原文出处】复旦学报：社科版 【原刊地名】沪 【原刊期号】199905 【原刊页号】26～31 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200001 【 标 题 】试论中国农村社会保障及其特殊性 【 作 者 】梁鸿 【作者简介】梁鸿 复旦大学人口研究所副所长、副教授 【内容提要】文章从农村社会保障建立的必要性和约束性，以及现阶段农村社会保障特殊性等方面，论述了建立农村社区保障是一种“权宜之计”，而非“长久之计”。因而在卓有成效地推行农村社区保障的同时，一定要考虑其今后的演变与发展趋势，尤其是与国民保障体系的接轨。 【关 键 词】社区保障/农村社会保障 【 正 文 】 农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制以外。这种现象在很长的一段时间内，被认为是合理的。随着中国经济体制改革进一步深化，以城乡属性对社会保障进行分类是不合理的。也就是说，农民和工人所从事产业活动尽管类型不同，但不应该作为社会保障分层的标识。市场经济不断深入，农民也同样面临市场风险，并面临同等程度的生活风险。非农化与城镇化进程以及人口转变等客观因素，使农村居民的保障需求提高，现行的农村保障体系已难以承担起全部的负荷。全面审视农村社会保障制度已成为一种迫切需要。 一、农村社会保障建立的必要性 中国是人口大国，而且是一个农业人口大国。中国80%的居民居住在农村。从这个角度讲，中国社会保障仅仅在城市开展是远远不够的。随着中国市场经济的不断深入，城乡居民的收入不平等问题也将随之成为越来越严重的社会问题。 1.城乡居民收入差别分析 从城乡居民收入比看（图1），中国城乡居民收入差距变动可分两个阶段：第一阶段为1978年到1985年，城乡居民收入比逐步下降，即城乡居民收入相对差距逐步缩小。1978年城镇居民的收入与农村居民的收入比为4.22:1。之后，城乡居民收入比逐步下降。至1985年下降到最低点，城乡居民收入比为1.88:1。第二阶段为1985年到1994年，城乡居民收入比又逐步开始扩大。1994年城乡居民收入比回升到2.87:1。 附图{图} 从城乡居民收入水平来分析（图2），城镇居民收入始终高于农村居民，并且具有不断扩大的趋势。如按1985年前后来划分，城乡居民收入水平差距也可分为两个阶段：1978年到1985年，虽然城镇居民收入水平始终高于农村居民，但城乡居民的收入水平差距基本保持在一个相对稳定的范围。1978年城乡居民收入水平的差距为429元，1985年城乡居民的收入水平差距为407元。在7年中，城乡居民收入水平差距基本不变，甚至略有减小。1985年以后，城乡居民收入水平差距明显拉大，并且呈现不断加剧的倾向。1994年城乡居民的收入差距从1985年的407元迅速地扩大到2281元。城乡居民收入水平差距1994年为1985年的5.6倍。 附图{图} 从收入水平增长来看，虽然农村居民收入也在不断增长，但增长幅度明显小于城镇居民。自1985年以来，农村居民收入增长慢于城镇居民，低于总经济增长。剔除物价因素，1985年—1993年农村居民收入平均实际增长3.1%，而同期城镇居民收入平均实际增长4.5%，国内生产总值年增长速度为9%。1988年以后，农村居民实际收入基本上处于停滞状态。1989-1993年农村居民收入年均实际增长仅为1.4%，而同期城镇居民收入平均实际增长3.9%。可见，自1985年以来，中国城乡居民收入差距正在迅速扩大。 此外，还需要注意的，以上所给出的城乡居民收入差距仅仅是来自于统计的显性的收入差距。由于中国实行城市福利制度，城镇居民享受大量隐性补贴，如住房、医疗福利、财政价格补贴、单位内部福利。据有关学者的保守估计（注：曾壁钧等著：《我国居民消费问题研究》，中国计划出版社出版，1997年，P68。），1994年城镇居民的隐性收入为1110.5元。若将城镇居民的显性收入和隐性收入合计，1994年城镇居民实际收入估计为4307.5元。若重新比较1994年城乡居民的收入比，至少在3.52:1以上。 

2.农民利益受损 城乡居民收入差距的原因，固然有城乡之间不同的经济发展水平和生产力差别的影响。但是，我们应当看到由于中国城乡二元结构的壁垒，尤其是工农业产品价格差别的影响而造成的不合理结果，学术界把这种工农业产品价格差别形象地称谓“剪刀差”。据有关学者对中国的工农业产品剪刀差的研究（注：张翠珍：“市场经济条件下的中国养老保险制度改革”，市场经济与人口治理学术研讨会，1993年，P9。），1952年因工农业产品剪刀差而导致农业部门向工业部门转移的总额为74亿元，1957年为127亿元，1978年进一步上升到364亿元。1978以后，随着农产品收购价格的提高，工农业产品剪刀差状况有了一定的缩小，1982年降低到228亿元。但之后，这种状况并没有进一步降低，相反略有回升，1983年为307亿元。1983年到1986年，因工农业产品剪刀差而导致农业部门向工业部门转移总额始终在276亿元到307亿元波动，工农业产品剪刀差减去了农民的利益，是对农民的一种不公平的行为。从某种意义上讲，中国的经济发展在一定程度上是建立农民的利益牺牲的基础上。 3.农民被排挤在保障体系以外 从历史来看，与城镇居民普遍享受社会保障的情形不同，中国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。在1978年农村实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障以外，他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外，他们也可获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是，农村居民的这些保障，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城市居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。 1978年农村实行联产承包责任制以后，传统的集体核算制被彻底打破，农户成为独立自主的经营单位。由于以社队为基础的集体经济瓦解，农民也由此丧失了集体保障。同时，农村合作医疗因其所依赖的集体经济的消失，加上其本身所存在的诸多问题，也相继消失。农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。尽管改革以后，农民的收入有了明显的提高，但是在保障上，实际上是出现了后退。 城市虽然在从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，也出现保障形式的重大转移，表现为过去的“单位保障制”在经济体制改革过程中全面隐退，但是在另一方面，城市社会保障却得到了前所未有的发展和提高。从城市整体上讲，城市居民得到了比过去更可靠、更安全、更平等的社会保障。因此，在经济体制转变的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅依然保持，而且有所加强。 社会保障实行城乡不同区别待遇的一个可解释的理由，是因为农民拥有了国家给予的土地使用权而获得了土地保障，或者说国家通过给予土地使用权的方式，已经给予了农民一定的“国家保障”。因而，国家对农民的保障就不再承担更多的责任。然而，这并不能成为将农民排挤在社会保障体系以外的足够的理由。首先，从国民社会保障的权利角度看，全体国民都具有享受社会保障的基本权利，农民自然应该包括在内。退一步讲，即使在社会保障享受程度上有一些差别，但农民至少应该具有保障自己基本生存的权利。其二，长期以来，农民为中国的社会经济发展作出了巨大的牺牲和贡献，理应得到一定的回报，理应与城市居民一起平等地共享社会经济发展的成果。尽管，在改革过程中，农民的收入水平有了明显提高，但是相对于城市居民收入提高程度而言，他们仍然是偏低的。因此，国家理应对农民的保障利益损失作出一定的补偿，应该将农民纳入到社会保障体系之中。第三，虽然国家通过给予农民土地使用权而给予了农民一定保障。但是，这种土地保障作用是十分有限的。尤其是随着市场经济的发展和农村社会的发展，农民的生活风险也在不断提高，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担，尤其是无法抗拒来自于市 场经济的高费用风险。效益与风险并存的市场经济冲击着中国整个社会，农村并非是“世外桃源”。因此，在中国社会转型期，我们没有理由将农民排挤在社会保障体系以外。 

2.社区保障的局限性： 首先，不稳定的保障形态。现代保障供给体系以社会保障为主体、其他保障供给为补充。社会保障体系面向全体社会成员，满足基本的生活保障需求。在此基础上，通过其他保障供给的补充作用，从而实现满足不同人群各自的保障需求。社会保障是社会安全体系重要组成部分。社会安全网以社会保障体系为依托。保障体系的格局与形态在一定程度上反映了社会的保障供给整体水平。 由于社区保障的双重特性，因此社区保障一方面具有很强的替代作用，另一方面也具有较高的不稳定性。从现代保障的发展及趋势看，社区保障是在一定的历史条件下的过渡性保障制度。在缺乏社会保障制度的前提下，社区保障是社会最适宜的替代品。一种保障形式要成为稳定形态，它除了具有一定替代性以外，还必须具有其他保障形式不可替代的独特性，并与其他保障形式构成互补。社区保障作用的替代性强而独特性极弱。 此外，从社会保障的历史发展与发展理论角度看，社区保障缺乏其相应的社会基础或者缺乏社会性，是其不稳定的一个主要制约因素。虽然历史上曾经出现过一些社区保障形式，如18世纪下半叶在英国南部流行的“斯宾汉姆兰德制”，但都缺乏长久的生命力，很快被其他较为稳定的社会保障形态所替代。严格地讲，社区保障是一种社区福利。也就是说，在理论上，它更多地与福利相联系，而不是与保障相联系。 社区保障是不稳定的。它是在一定特定社会经济条件下的一种过渡型保障供给形式，最终将被其他的保障供给所替代。因此，在建立社区保障的时候，一定要考虑其今后的演变与发展趋势，尤其是与国民保障体系的接轨。 其次，社区保障的“负作用”。具体表现在两个方面：一方面，社区保障有可能会加剧社会不平等。在一个社区范围内，社区保障有助于横向平等，但从整个社会看，社区保障有可能加剧社会横向不平等，而有助于纵向平等。这与社会保障基本目标相背离，社会保障根本意图是为了促进横向平等。 由四大保障供给构成的整个社会的保障供给体系，满足整个社会的保障需求，并最大程度地实现保障需求的横向平等和纵向平等。各种保障供给除了相互替代作用以外，也存在着互补的作用。尽管每一种保障供给都在一定程度上影响居民保障的横向平等和纵向平等的需要。但从现代保障发展的理念，我们仍然可以粗略地区分出各种保障供给的主要功能。社会保障是向全体居民提供的一种保障制度，满足人们的基本保障需求，并最大程度实现保障的横向平等。而家庭保障、社区保障和商业保险均是向特定人群提供的一种保障制度，满足人们的特殊需要，并最大程度地实现保障需求的纵向平等。家庭保障供给局限于家庭内部成员。商业保险通过保险公司与被保人之间签订合同的方式，按双方各自承担的义务而提供保障。即被保人需按期缴纳保费，保险公司承担风险责任。家庭保障和商业保险能力不断增强的结果，有时不仅无助于促进保障的横向平等，而且会妨碍整个社会的保障的横向平等实现。家庭保障与商业保险在不同人群之间的差异越大，则社会的保障横向平等就越难以实现。 社区保障是向社区内成员提供的保障制度。从一个社区内部而言，社区保障是满足社区成员的相对保障需求，它实现社区内部的保障的横向平等。从全社会看，社会保障又是为满足社区成员的特殊保障需求，它实现的保障纵向平等。因此，如果各地区的社区保障差异程度越大，则越不利于全社会的保障横向平等的实现。 另一方面，社区保障有可能加剧“市场”的割裂和区域经济发展不平等。市场经济需要一个广阔的可自由流通和交换的市场，不仅包括资本、物品的流通和交换，也包括劳动力的流动和转移。这明显地表现为近年来自由贸易区和全球经济一体化的趋势。因而，市场经济必然要求尽快打破目前存在的城乡壁垒的状况。作为农村社区新的动力源的乡镇企业尤其需要一个适应市场经济的运行环境。而社区保障的实施不仅无助于这种状况的改变，甚至有可能加剧这种“壁垒性”的隔离。它有可能在农村社区之间就设置了这种障碍，加剧“市场”的割裂，从而对乡镇企业发展产生不利影响。比如，它有可能阻碍乡镇企业之间的职工流动，也可能使得乡镇企业规模聚集变得更为困难。从社会发展整体要求来看，需要消除目前存在的区域经济发展的不平衡状况。而社区保障不仅无助于消除区域经济发展的不平衡，甚至有可能进一步强化这种不平衡。从而也进一步扩大了业已存在的社会不平等现象。 综上所述，虽然在现阶段我们需要倡导和鼓励农村社区保障建立与发展，但是作为一种在特定历史发展条件下的策略性选择，农村社区保障虽然能够在一定程度上替代社会保障，发展社会保障相类似的功能，但并非“长久之计”。我们不能把农村社区保障的建立与发展简单地等同于农村社会保障的建立与发展。农村社区保障应在中国未来社会保障总体框架下规范、有序和适度发展。如果对此缺乏足够的认识，任凭农村社区保障自由、无序的发展或强化，这将对中国社会保障的进一步发展构成障碍，形成结构性缺陷，影响社会保障整体作用的发挥。进而难以实现社会保障促进社会经济发展，促进社会平等和社会稳定的最终目的。