1976―1978 年的经济徘徊时期，人工煤气生产能力年均增长仅 2.1%，为新中国成立以来最低。但供 气总量年均增长还是达到 17.9%，这主要得益于液化石油气 18.9%和天然气 78.0%的年均增长。在 1978 年 城市气源结构中，人工煤气下降明显，只有 64.9%，液化石油气 9.1%，天然气达到 26.0%（图 1）液化石油气变化不大，但天然气增长较快。大中城市继续保持以人工煤气为主，液化石油气和天然气作为补充气源的供气格局。20 世纪 80 年代初以来，围绕城市煤气化的实现途径，业界进行了多次学术讨论，提出了“优先使用天然气、液化石油气、工业余气，有条件的地方使用重油制气、煤制气等，达到因地制宜、合理利用，逐步实现城市煤气化”的方针，并从体制、价格、资源乃至资金渠道等诸多方面进行了深入研究，为 1984 年城市煤气政策出台形成奠定了基础。
这一阶段城市燃气发展的阶段特征，主要有以下 3 点：
（1）国家对发展城市燃气缺少清晰的政策定位。建国初期为了迅速恢复城市生活设施，国家对城市煤气并无限制而主要以利用为主。一五期间将城市公用事业定位于配合和服务工业生产和工业建设。至1957 年则明确要求城市煤气企业不再发展，直到 1973 年全国煤气工作座谈会才要求部分城市筹备发展城 市煤气并实现煤气化。20 世纪 80 年代初以来围绕城市煤气化途径召开的座谈会，虽然讨论了城市煤气的发展方针以及其他一些深层次的问题，也仅属于学术讨论性质，在国家层面并未出台相关支持城市煤气发展的政策。
（2）城市燃气发展大起大落。在各个不同时期，受国家宏观形势影响，城市煤气发展失衡。供气管 道长度是代表城市燃气输送能力的一个重要指标，其最高年均增速与最低年均增速之间相差了 18 倍。人 工煤气生产能力代表着气源的建设水平，其最高年均增速与最低年均增速之间也差了近8倍。此外，供气 总量最高年均增速与最低年均增速之间也相差了7倍多；即使是发展相对平稳的供气人口，其最高年均增 速与最低年均之间也差了 2.7 倍（图 2）。
（3）城市气源结构以人工煤气为主的供气格局正在发生积极改变。天然气和液化石油气自 60 年代初 进入民用领域以来，城市煤气气源结构正在悄然改变。1975 年前，人工煤气占绝对优势，供气比例均在 90%以上。1972 年以来，人工煤气供气比例开始下降，虽偶有反复，但总体下降趋势没有改变。至 1984 年，人工煤气在城市气气源结构中仅占 49.6%，首次降至 50%以下，而天然气已达到 36.1%，液化石油气 达到 14.3%，两者合计供应比例首次超过人工煤气。
2.3 全国城市煤气工作会议后至 2002 年（1985―2002）——行业政策形成阶段
1984 年 12 月全国城市煤气工作会议提出“城市生活能源逐步过渡到以煤气为主”的战略方针、城市 煤气七五发展规划以及 2000 年的设想，这是我国城市煤气系列政策形成的开端。次年 6 月原城乡建设环境保护部先后颁布了《城市煤气工作条例》《发展城市煤气的技术政策》，提出各城市应将发展城市煤气作为城市建设的一项重要内容。同年 7 月国务院办公厅转发《关于加快发展城市煤气事业的报告》（国发 【1985】50 号）中指出“要把城市煤气建设作为方针性的重大技术政策予以对待，发展城市煤气应贯彻多种气源、因地制宜和合理利用能源的方针，优先使用天然气，大力发展煤制气，积极回收工矿燃气，合理利用液化石油气，适当发展油制气”。上述系列文件是新中国成立以来首次对城市煤气进行统一规范，对解决城市燃气的发展定位和气源问题具有重要的指导意义。
在城市燃气企业组织形式上，原建设部在 1992 年 5 月印发的《城市燃气当前产业政策实施办法》中坚持“城市燃气以国营城市燃气企业为主，对其他企业、事业、部队、机关发展的供气单位要实行统一管理”。同年6月《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》指出“对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业主要由国家办，但也要引入竞争机制，在统一规划、统一管理下，动员地方、部门和集体经济力量兴办”。这个决定的出台，使其他国有和集体经济进入城市燃气行业成为可能，为引入竞争机制，打破城建部门独家经营的局面扫清了政策障碍。
在外商投资开放上，集中表现在原国家计委、国家经贸委、外经贸部联合发布的《外商投资产业指导目录》中对外商投资城市燃气管网建设、经营由禁止到限制的过程中。1995 及 1997 年版《外商投资产业指导目录》将“城市公用事业中的城市供排水、煤气、热力管网的建设、经营”作为禁止外商投资的产业。而 2002 年版《外商投资产业指导目录》将原禁止外商投资的城市燃气管网的建设、经营首次改为限制外商投资“大中城市燃气管网的建设、经营”并强调中方控股。据此外商就可以参股大中城市燃气管网的建设、经营了。与禁止外商投资相比较，限制外商投资城市煤气管网的建设、经营显然是对外商进一步开放。2002 年底原国家建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，允许社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与供气等经营性市政公用设施建设，形成多元化投资结构；对供气等经营性市政公用设施以公开招标方式选择投资主体；允许跨地区、跨行业参与市政公用事业经营；实行特许经营制度。城市燃气行业由政府、国有或集体经济经营的局面到此成为历史。一轮以 外资介入为主要特征的燃气产业并购重组热潮已经显现。
在优先使用天然气的政策鼓励下，城市燃气用天然气在天然气供应总量中的比例发生显著变化（图3）。1985 年前，城市燃气用天然气占天然气供应量比例最高年份仅为 13.6%，而自 1986 年起，城市燃气 用天然气占天然气供应量比例迅速增至 30%以上，虽然有所浮动但长期保持。1985―1991 年天然气供气 总量年均增长高达 29.2%，而同期城市燃气用天然气占天然气供应量比例已由 1985 年的 12.5%增至 1991 年的 47.0%，无论是增速还是城市燃气用天然气占比均创历史新高。受液化石油气高速增长的影响，1992 年后城市燃气用天然气处于徘徊局面，直到 1998 年才出现转变。至 2002 年，城市燃气用天然气占天然气 供应量比例已恢复增长至 42.8%，优先使用天然气政策得到进一步落实，天然气可供应量向城市燃气倾斜 的趋势愈发明显。