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农村土地流转不能“跑偏了” 记者:今年1月20日,中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,这是2004年以来围绕“三农”问题出台的第十个中央1号文件,其中有关“新土改”的部分内容引起广泛关注。与以往进行的土地改革相比,这次土改“新”在何处,主要包含哪些内容? 王小映:说新,是因为党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已开启新一轮的土地改革,今年中央1号文件在很多地方重申了《决定》的内容。 土改主要改革农用地使用制度,实行家庭承包经营责任制,农民获得土地承包经营权,在土地承包经营权的基础上建立了土地承包经营权流转市场,这是第一大方面。第二大方面是在城市土地制度改革方面。我们实行国有土地有偿出让转让制度,建立城镇国有出让土地使用权市场,在此基础上建立了房地产市场。党的十八届三中全会《决定》提出,要开启新一轮的土地改革,它包括土地承包经营权制度、农民宅基地使用管理制度、集体经营性建设用地使用管理制度以及征地制度等各个方面的改革完善。 流转“主体”应该是谁? 记者:今年中央1号文件强调,土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿,不能强制推动。但全国各地很多读者来信反映,一些地方不同程度上存在着强行流转农村土地的行为,尤其作为集体土地发包方的村民委员会,假借少数服从多数原则强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权的现象大量存在。在您看来,判断是否强制流转的依据是什么?怎样才能让平等协商、自愿、有偿的流转“三原则”落到实处? 王小映:《农村土地承包法》对土地流转的主体、形式等做了明确的法律规定,规定承包地流转的主体是农民,而不是集体。土地流转要以农民为主体,让农民依法、自愿、有偿地流转承包地,而不是由集体去流转承包地。 怎么判断是不是强制流转呢?很重要的一点,就是要看农民流转土地是不是自愿的,是不是自主作出这样的决定。在流转过程中,必须保证农民有知情权和监督权。能够流转的土地承包经营权是农民的,而不是村委会的,也不是哪个中介机构的。 怎么去落实平等协商、自愿、有偿的流转“三原则”呢?最为关键的是,政府应当是土地流转市场的监管者,要保证这个市场健康有序地发展。村委会也要搞清楚自己不是土地流转的主体,农民才是土地流转的主体。即使农民将土地委托给村委会或村集体经济组织代管和代为流转,村委会或村集体经济组织也只是一个托管人或中介,而不是土地承包经营权人。 在土地流转中,村委会或村集体经济组织可以做的是提供一些服务,比如说沟通信息、撮合交易、托管等。不能自作主张、不顾农民意愿地流转农民的土地,尤其是不能强迫农民把土地交回来再去流转,不能在农民不知情的情况下以违背农民意愿的方式把土地流转出去。 怎样才算真正“确权”? 记者:在现实生活中,一些地方还没有开展确权发证工作,有的甚至还没有把集体土地承包到户,土地就被流转出去了。为什么会出现这种现象?如何化解可能由此引发的矛盾和隐患? 王小映:我国实行农村土地承包制后,土地登记工作没有及时跟上。在这种情况下,要加快推进土地确权登记发证工作。如果承包地的土地承包经营权已经完全转让给了别人,确权登记发证时可以依据土地承包合同、转让合同确权给受让土地的一方。如果农户通过出租等方式只是把土地经营权让与别人,那就要给这些农户确认土地承包经营权。有些农户统一把土地出租给了种植大户或农业企业,承包地块的边界变得很不清楚,在这种情况下,签订的流转合同可以继续保持,但对于流转后的土地,可以重新指界并在此基础上进行测量、确权、登记和发证,完善相关手续。这样才能为后续的流转提供安全保障。 记者:《物权法》明确了土地承包经营权“用益物权”的属性,今年中央1号文件要求抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记办证工作,同时指出,可以确权确地,也可以确权确股不确地,这二者是否矛盾?应该如何准确理解“确权确地”与“确权确股”的关系? 王小映:土地确权是对土地承包经营权这一用益物权的确认,是对土地财产权利的确认。土地承包经营权确权,就是要确认直接及于物(也就是土地)的土地承包经营权,应该确权到物、确权到人。土地确权必须搞清楚两点:一是“物”就是土地,要调查清楚土地的形状、位置、四至边界。另外,要把“权”搞清楚,需要确权到人,确认这个“权”由谁来享有、土地承包经营权人是谁。这两个确认要无缝衔接,都不能存在问题。“权”对应“物”,这个“物”就归这个土地承包经营权人,这样结合起来,确权才是完整的。这是土地承包经营权确权的一个最基本的要求。 粮食安全谁来“确保”? 记者:一些地方开展土地流转后,随着工商资本入村,大量连片的耕地被改变农业用途,有的虽然与“农”沾点边,但也不种粮食,流转土地“非农非粮化”问题严重。您怎么看待这个问题?为何不提倡企业长时间大面积租赁农民土地? 王小映:在土地流转过程中,尤其在推进工业化、城镇化和农业现代化的过程中,要防止两类现象:一是出现大量的所谓“不在地主”或兼业农户的情况。农民进城了但不放弃土地,却又不用心经营土地;有些农民跨省迁移,土地仍然保留在手中不流转出去,可能就撂荒了。这会造成土地资源浪费,对农业发展很不利。另外一种情况,是一些工商企业资本以投资农业的名义圈占土地、进行土地投机。这两类现象都要进行规范。对工商企业进入农业尤其是受让土地要做一些管制,因为农业本身经营效益比较低,公司进入农业并大规模承租、受让土地,要考虑到底会给农业带来什么?它们的真正目的是什么?目前,有些地方已经出现了公司企业以发展农业的名义大规模承租、受让土地,然后进行“非农非粮化”经营的现象,这对粮食安全很不利。 有一些领域,比如设施农业、农业科研实验和养殖业,需要大量的资金投入和高技术投入,这些投入是农民干不了的,政府可以引导公司进入这些领域。 “宅基地”该如何流转? 记者:农村集体建设用地分为两类,一类是经营性用地,一类是公益性用地。今年中央1号文件提出,“引导和规范农村集体经营性建设用地入市,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”那么,同等入市、同权同价是什么意思? 王小映:农村集体经营性建设用地主要是集体所有性质的工业用地及其他非农产业用地,包括规划为工业、商业、旅游、商品房用地的集体土地。农村集体经营性用地要入市的话,肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。可以从三个方面来理解中央文件提出的“同等入市、同权同价”的涵义: 第一,在一级市场上实现并轨,农村集体经营性建设用地和国有土地一样,可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场,形成统一的一级市场。 第二,在二级市场上实现并轨,农村集体经营性建设用地出让后,就可以和国有出让土地一样进行转让,形成统一的二级市场。这意味着,将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有,实行统一的使用管理制度,建立统一的一级市场和二级市场。 第三,在市场监管、税费义务等方面与国有土地实行同等对待。要在政府统一的规划管制和市场监管下,和国有土地一样在统一的土地有形市场上进行“招拍挂”出让,在这个过程中也要承担和国有土地一样的税费义务。在统一规划管制下,通过在市场开放、市场监管、税费义务等方面与国有土地实行同等对待,进而实行同权同价。一块集体土地与一块国有土地,如果其区位相当、条件相似、规划用途相同,经过统一的土地有形市场入市,缴纳同样的税费之后,获得的收益也应当是一样的。同权同价就是这样一个概念。
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